II SA/Wa 31/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. R. na rozkaz personalny Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby postanawia: odrzucić skargę. J. R. (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Szefa Agencji Wywiadu (dalej, jako: Szef AW lub organ) z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia skarżącej, z dniem [...] grudnia 2024 r. ze Służby Wywiadu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przywołał treść art. 50 oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa i Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2024 r. poz. 812, dalej, jako: ustawa) i wskazał, że decyzja o zwolnieniu ze służby na podstawie ww. przepisu ma charakter uznaniowy. Organ podniósł, że ma samodzielność w sferze prowadzenia polityki kadrowej. Skoro skarżąca nabyła prawo do emerytury w pełnym wymiarze, to organ miał podstawę do wydania ww. rozkazu personalnego. Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci akt osobowych skarżącej - na fakt przebiegu jej służby oraz formy zapoznawania jej z rozkazami personalnymi o zmianie stosunku służby, a także, gdyby akta osobowe nie zawierały tych dokumentów, również z raportu skarżącej z dnia [...] października 2024 r. [...] oraz notatki [...] G. D. z dnia [...] listopada 2024 r. bez numeru oraz pisma Szefa AW z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...]- na fakt zapoznania skarżącej się z rozkazem personalnym z dnia [...] września 2024 r. w dniu [...] listopada 2024 r. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucono naruszenie: 1. art. 109 w zw. z art. 14 § 2 K.p.a. poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie polegającą na przyjęciu, iż fakt powiadomienia skarżącej o zamiarze zwolnienia jej ze służby w AW jest ustnym ogłoszeniem decyzji o zwolnieniu w rozumieniu art. 14 § 2 K.p.a., podczas gdy odstąpienie od zasady pisemności uwarunkowane jest interesem strony, a także wymaga sporządzenia z takiej czynności protokołu ewentualnie adnotacji podpisanej przez stronę, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, tym samym należy uznać, iż skarżącą zapoznała się z rozkazem personalnym o zwolnieniu w dniu [...] listopada 2024 r., kiedy to w formie pisemnej rozkaz został jej okazany, 2. art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu w zw. z § 21 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2003 r. Nr 210 poz. 2029 ze zm., dalej, jako: rozporządzenie) poprzez jego, co najmniej, przedwczesne zastosowanie i zwolnienie skarżącej ze służby w Agencji Wywiadu z dniem 31 grudnia 2024 r. w sytuacji, kiedy organ dopiero w dniu [...] listopada 2024 r. skutecznie zapoznał skarżącą z rozkazem personalnym, podczas gdy okres od zapoznania z rozkazem do daty zwolnienia winien być nie którzy niż 3 miesiące; 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nierzetelny i niepełny tj. bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w tym rozważenia słusznego interesu strony oraz interesu społecznego - czyli interesu służby w zwolnieniu skarżącej ze służby w AW, zważywszy na jej dotychczasowy przebieg służby i doświadczenie zawodowe; 4. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 2 pkt. 4 ustawy poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez organ uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego w sposób nie spełniający wymogów przewidzianych dla decyzji opartych na uznaniu administracyjnym to jest w sposób ogólnikowy i uniwersalnym podczas gdy w przypadku decyzji/rozkazów personalnych uznaniowych winien uzasadnić rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca pełni służbę w formacjach mundurowych od 30 lat. Ostatnio zajmowała stanowisko Eksperta [...] w Agencji Wywiadu, wcześnie piastowała również przez kilka lat funkcje kierownicze. W swojej karierze nie była nigdy karana dyscyplinarnie, jak również sądowo. Była wielokrotnie nagradzana, w tym w ostatnim roku nagrodą pieniężna oraz zgodnie z postanowieniem Prezydenta RP z dnia [...] kwietnia 2024 r., została odznaczona Złotym Krzyżem Zasługi, na wniosek Szefa Agencji Wywiadu. W dniu 20 wrześniu 2024 r. skarżąca została poinformowana przez Zastępcę Szefa AW [...] D. D., podczas bezpośredniego spotkania u niego w gabinecie, że nie widzi możliwości dalszej z nią współpracy i w związku z osiągnięciem przez nią 30 lat wysługi przewiduje jej zwolnienie ze służby z dniem [...] grudnia 2024 r. Podczas tego spotkania nie został skarżącej okazany żaden dokument, do zapoznania, jak również do podpisania. W dniu 15 października 2024 r. skarżąca otrzymała "kartę zwolnienia", innymi słowy kartę obiegową do rozliczenia materiałów i urządzeń służbowych będących na stanie skarżącej. Wobec tego skarżącą, raportem z dnia [...] października 2024 r., wystąpią do Szefa AW o wyjaśnienie na jakiej podstawie otrzymała "kartę zwolnienia" skoro nie doręczono jej - nie zapoznała się z rozkazem personalnym o zwolnieniu ze służby. Jednocześnie zwróciła uwagę, że dotychczas, przy jakiejkolwiek zmianie w ramach stosunku służby, otrzymywała do zapoznania rozkaz personalny. W dniu [...] listopada 2024 r. Szef AW poinformował skarżącą pismem, że w dniu [...] września 2024 r. została zapoznana z rozkazem o zwolnieniu ze służby w AW z dniem [...] grudnia 2024 r. W dniu 7 listopada 2024 r. [...] G. D. Zastępca Dyrektora Biura [...] Agencji Wywiadu zapoznał skarżącą z rozkazem personalnym z dnia [...] września 2024 r. o zwolnieniu ze służby w AW na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego generalnie organ wskazał, że zaistniała przesłanka zwolnienia skarżącej ze służby w postaci osiągnięcia przez nią pełnej wysługi emerytalnej. W tej sytuacji Szef AW, w ramach kształtowania polityki kadrowej, podjął decyzję o jej zwolnieniu ze służby z dniem [...] grudnia 2024 r. Odnosząc się do kwestii zapoznania skarżącej z zaskarżonym rozkazem personalnym, wskazano, że Szef AW potraktował rozmowę ze skarżącą w dniu [...] września 2024 r., na temat planowanego jej zwolnienia, jako ogłoszenie decyzji w rozumieniu art. 14 § 2 K.p.a. - co potwierdza pismo Szefa AW z dnia [...] listopada 2024 r. Z taką interpretacją art. 109 § 1 K.p.a. w zw. z art. 14 § 2 K.p.a. skarżąca nie zgodziła się. Jej zdaniem ogłoszenie decyzji, jako wyjątek od zasady pisemności, wymaga utrwalenia tej czynności na piśmie w drodze sporządzenia protokołu (uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 13 października 1997 r., sygn. akt FPK 13/97, publik. ONSA 1998, nr 1, poz. 7). Organ nie jest uprawniony do ustnego wydawania decyzji. Skarżącą we wrześniu 2024 r. poinformowano jedynie o zamiarze podjęcia decyzji o zwolnieniu co nie jest równoznaczne z jej ogłoszeniem, czy doręczeniem, w szczególności, iż rozmowa ta nie była protokołowana, jak również na żadnym dokumencie wówczas skarżącej nie poproszono o złożenie jakiejkolwiek adnotacji. Tym samym, za datę doręczenia skarżącej decyzji/rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby należy uznać 7 listopada 2024 r. kiedy to skarżąca zapoznała się z rozkazem personalnym z dnia [...] września 2024 r. i na notatce służbowej [...] G. D., z dnia [...] listopada 2024 r., złożyła swoją adnotację. Zatem od tej daty należy liczyć wszelkie terminu procesowe i materialne. Odnosząc się do podstawy prawnej rozkazu personalnego wskazano, że bezspornie w przypadku skarżącej zaistniała przesłana w postaci pełnej wysługi emerytalnej. Tym niemniej aby skorzystać z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy, organ zobowiązany jest wyjaśnić dlaczego, mając wybór pomiędzy pozostawieniem funkcjonariusza nadal w służbie, a zwolnieniem go ze służby, decyduje się wybrać tę drugą opcję. Decyzja taka jest decyzją uznaniową, a zatem zakres uznania organu, zastosowana przezeń argumentacja, stanowiły przedmiot oceny w aspekcie, czy podjęta w taki sposób decyzja nie posiada cech dowolności. Oczywistym jest, że nie chodzi tu o ocenę polityki kadrowej organu, ale o wskazanie zindywidualizowanych przesłanek potwierdzających słuszność wydania takiej, a nie innej decyzji w sprawie. W ocenie skarżącej uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego jest ogólnikowe i lakoniczne, czym narusza art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że zaskarżonym rozkazem personalnym zwolnił skarżącą ze służby w Agencji Wywiadu z dniem [...] grudnia 2024 r. Z treścią ww. rozkazu funkcjonariuszkę zapoznano w dniu 20 września 2024 r. Rozkaz ten zawierał pouczenie, że stronie niezadowolonej z rozkazu personalnego przysługuje prawo zwrócenia się do Szefa Agencji Wywiadu o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z niniejszym rozkazem personalnym. Pouczono również, że jeżeli funkcjonariusz nie chce skorzystać z prawa do zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozkaz personalny w terminie 30 dni od dnia zapoznania się z nim. Skarżąca nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz skorzystała z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego, która została nadana u operatora pocztowego w dniu 6 grudnia 2024 r., a więc, zdaniem organu, po terminie. Organ przytoczył dalej treść § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 210, poz. 2039, z późn. zm.) i wyjaśnił, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w postępowaniu w sprawach osobowych funkcjonariuszy Agencji Wywiadu wymienionych w § 3 ust. 1 tylko uzupełniająco, o ile dana kwestia nie została uregulowana odrębnie w rozporządzeniu. Zdaniem organu, treść ww. przepisów wskazuje, że do rozkazów personalnych wymienionych w § 3 ust. 1 nie mają zastosowania przepisy K.p.a. o doręczeniu, a tym samym termin do wniesienia ewentualnego środka zaskarżenia biegnie od dnia zapoznania funkcjonariusza z treścią rozkazu personalnego. Z przepisu § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia nie wynika przy tym, że fakt zapoznania funkcjonariusza z treścią rozkazu personalnego musi być, dla skuteczności tej czynności, potwierdzony własnoręcznym podpisem funkcjonariusza. W tej sprawie skarżąca została zapoznana z rozkazem personalnym Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] września 2024 r. przez Zastępcę Szefa Agencji Wywiadu – [...] D. D., w Jego [...] w dniu 20 września 2024 r. Potwierdzeniem faktu, iż do zapoznania z rozkazem personalnym doszło w dniu [...] września 2024 r. (notatka służbowa z dnia [...] września 2024 r. [...] D. D. - Zastępcy Szefa Agencji Wywiadu nr [...]). Od tego dnia rozpoczął zatem bieg termin 30-dniowy do wniesienia przez funkcjonariusza skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Późniejsze przedstawienie funkcjonariuszowi do wglądu w dniu [...] listopada 2024 r. zaskarżonego rozkazu personalnego przez Zastępcę Dyrektora Biura [...] Agencji Wywiadu nie miało wpływu na bieg terminu do wniesienia skargi, gdyż zgodnie z uregulowaniami zawartymi w przepisach § 3 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia rozpoczął on swój bieg w dniu, w którym funkcjonariusz został zapoznany z jego treścią, czyli z dniem 20 września 2024 r. Na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu gdyż wniesiona została z uchybieniem terminu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Wywiadu, wydane na podstawie art. 94 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, w § 3 ust. 3 stanowi, że funkcjonariusza zapoznaje się z rozkazem personalnym wydanym w sprawach osobowych, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia, zwolnienie ze służby w Agencji Wywiadu jest sprawą osobową funkcjonariusza. Natomiast w ust. 4 powołanego rozporządzenia ustawodawca postanowił, że do spraw osobowych, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14, załatwianych w formie rozkazu personalnego, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że cytowane rozporządzenie określa szczególny tryb wejścia do obrotu prawnego rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, zgodnie z którym przez doręczenie takiego rozkazu rozumie się zapoznanie z nim zwalnianego funkcjonariusza. Tryb ten znajduje swoje uzasadnienie w specyfice służby specjalnej, jaką jest Agencja Wywiadu, charakteryzującej się w szczególności brakiem jawności jej działania, w tym również brakiem jawności danych osobowych jej funkcjonariuszy. Zgodzić należy się zatem z organem, że do rozkazów personalnych wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia nie mają zastosowania przepisy K.p.a. o doręczeniu. Tym niemniej należy zwrócić uwagę, iż "zapoznanie" z rozkazem personalnym o zwolnieniu ze służby powinno nastąpić w taki sposób aby funkcjonariusz poznał nie tylko rozstrzygnięcie (o zwolnieniu ze służby) ale także motywację organu i proces decyzyjny (uzasadnienie). "Zapoznanie" funkcjonariusza z rozkazem personalnym o zwolnieniu ze służby nie może budzić wątpliwości gdyż od tej daty rozpoczyna bieg termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy bądź termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Czym innym też jest informacja o zamiarze zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a czym innym zapoznanie funkcjonariusza z wydanym rozkazem personalnym o zwolnieniu. W okolicznościach tej konkretnej sprawy Sąd uznał, iż skarżąca została zapoznana z zaskarżonym rozkazem personalnym w dniu [...] września 2024 r., co wynika z notatki służbowej sporządzonej przez Zastępcę Szefa Agencji Wywiadu. Nie można przyjąć, iż spotkanie w dniu [...] września 2024 r. (któremu skarżąca nie zaprzecza) miało charakter nieformalny i w jego trakcie przekazano skarżącej jedynie informację o zamiarze zwolnienia jej ze służby z dniem [...] grudnia 2024 r. Twierdzenie skarżącej jest gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami. Co więcej, z notatki służbowej z dnia [...] września 2024 r. wyraźnie wynika, że skarżąca odmówiła rozmowy, zapoznania się z rozkazem personalnym i podpisania go. A zatem dokument istniał i został przedstawiony skarżącej, która z własnej woli odmówiła zapoznania się z nim i udokumentowania własnoręcznym podpisem fakt zapoznania się z nim. Nie oznacza to jednak, iż do zapoznania nie doszło. Wszak organ w takiej sytuacji nie może oczekiwać niejako "w nieskończoność" na określoną reakcję funkcjonariusza czy też podejmować jakiekolwiek czynności w celu przymuszenia funkcjonariusza do określonej reakcji. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji, notatka służbowa sporządzona przez Zastępcę Szefa Agencji Wywiadu jest wystarczającym dowodem wskazującym na dzień zapoznania funkcjonariusza – skarżącej z rozkazem personalnym z dnia [...] września 2024 r. Nie mamy w tej sprawie także do czynienia z ustnym ogłoszeniem decyzji, jak wywodzi skarżąca. Rozkaz personalny został bowiem wydany w dniu [...] września 2024 r., nadano mu określony numer ewidencyjny, włączono do akt osobowych funkcjonariuszki, a ją samą zapoznano z wydanym rozstrzygnięciem. Co więcej, skarżąca w dniu [...] października 2024 r. w rozmowie telefonicznej z Zastępcą Szefa Agencji Wywiadu została poinformowana, że w dniu [...] września 2024 r. została zapoznana z zaskarżonym rozkazem personalnym, co rodzi określone konsekwencje prawne (notatka służbowa Zastępcy Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] października 2024 r.). Pomimo tego skarżąca nadal postała bierna, a skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła dopiero w dniu 6 grudnia 2024 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym). Sąd nie podziela poglądu skarżącej, iż do zapoznania z rozkazem personalnym, o jakim mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia doszło w dniu 7 listopada 2024 r. W tym dniu [...] G. D. Zastępca Dyrektora Biura [...] Agencji Wywiadu przedstawił skarżącej rozkaz personalny Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] września 2024 r. jedynie do wglądu, do czego skarżąca miała prawo jednakże z faktu tego nie można wywodzić skutku, o jakim mowa w powołanym § 3 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej, jako: P.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, gdy została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Zgodnie zaś z art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Jak wynika z przedstawionego powyżej stanu faktycznego, skarżąca została zapoznana z zaskarżonym rozkazem personalnym w dniu [...] września 2024 r. zatem 30-dniowy termin na wniesienie skargi upływał z dniem 21 października 2024 r., podczas gdy skarga została wniesiona w dniu 6 grudnia 2024 r. (data nadania w placówce pocztowej), a więc po upływie ustawowego terminu. Jednocześnie skarżąca nie wniosła o przywrócenie uchybionego terminu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi.