II SA/Wa 3100/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej jako "Minister" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1409, z późn. zm., dalej jako "ustawa o promocji zatrudnienia"), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a."), art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie Nr 883/2004"), a także § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1189, dalej jako "rozporządzenie MP i PS z 18 sierpnia 2009 r.") w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (Dz. Urz. UE L 284 z 30 października 2009 r., z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie Nr 987/2009") - po rozpatrzeniu odwołania T. K. (dalej także jako "strona" lub "skarżąca") od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej jako "organ I instancji") nr [...] z [...] maja 2021 r., znak: [...], w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] stycznia 2020 r. strona zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] (PUP). W dniu [...] stycznia 2020 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] (WUP) wpłynął wniosek strony o przyznanie prawa do zasiłku z zaliczeniem okresu pracy w Republice [...] ([...]) do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w Rzeczypospolitej Polskiej (Polsce), na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (UE). Do wniosku strona załączyła, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczenie dotyczące jej sytuacji życiowej podczas pobytu w [...] oraz dokumenty od [...] pracodawców w celu uzyskania przez WUP urzędowego potwierdzenia okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnionych przez stronę na terytorium tego państwa. W związku z powyższym, WUP [...] stycznia 2020 r. oraz ponownie [...] czerwca 2020 r., [...] lipca 2020 r. i [...] lutego 2021 r. występował do [...] instytucji właściwej o wystawienie ww. dokumentu urzędowego na rzecz strony. W dniu [...] marca 2021 r. do WUP wpłynął, przesłany przez stronę, urzędowy dokument U1, potwierdzający okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia spełniony przez stronę w [...] od [...] stycznia 2014 r. do [...] grudnia 2019 r. Organ I instancji w dniu [...] maja 2021 r. wydał decyzję o odmowie przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że strona nie spełniła ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski, a także nie może zostać uznana za osobę, która podczas pracy za granicą miała miejsce zamieszkania w Polsce. Z posiadanej dokumentacji oraz ze złożonego pod odpowiedzialnością karną oświadczenia wynika, że strona przebywała w [...] w latach 2007 - 2019 wraz z mężem. W trakcie pobytu za granicą sporadycznie przyjeżdżała do Polski. W związku z powyższym należy uznać, że pobyt strony w [...] miał charakter długotrwały i ciągły. W oświadczeniu strona wskazała, że ostatnia umowa o pracę z [...] pracodawcą była zawarta na okres jednego roku, co świadczy, że praca za granicą miała charakter stały. Zgodnie z ww. oświadczeniem strona podczas pobytu za granicą nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że nie posiadała w Polsce miejsca zamieszkania do celów podatkowych (rezydencji podatkowej). Z oświadczenia i dokumentacji sprawy wynika, że zgodnie z art. 11 rozporządzenia Nr 987/2009, krajem zamieszkania strony podczas ostatniego zatrudnienia były [...]. Tym samym, strona nie może skorzystać z postanowień preferencyjnych przepisów art. 65 rozporządzenia Nr 883/2004. Strona powinna była starać się o zasiłek w kraju ostatniego zatrudnienia, a następnie wystąpić do instytucji właściwej w [...] o jego transfer do Polski. Okres zatrudnienia i ubezpieczenia za granicą w tym przypadku mógłby być uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski tylko pod warunkiem spełnienia przez stronę ostatniego okresu zatrudnienia i ubezpieczenia w Polsce. Od powyższej decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie. Wskazała, że jest osobą, która powróciła do kraju i nie wnioskowała o zasiłek za granicą, w związku z czym pozyskała informację, że może starać się o zasiłek w Polsce. Nigdy nie wiązała swojej przyszłości z państwem znajdującym się poza granicami Polski na terenie UE. W [...] mieszkała tylko i wyłącznie dlatego, że w swoim kraju nie mogła podjąć zatrudnienia. Oświadczyła, że centrum swoich interesów życiowych zawsze było w Polsce, ma tu stałe miejsce zamieszkania, dzieci, wnuki i całą rodzinę. Pomimo pracy za granicą, bardzo często przebywała w Polsce, spędzała tu każdy urlop, jakiekolwiek wolne weekendy, a także święta. Wszystkie środki pieniężne, które zarobiła, inwestowała w swoim kraju. Nieprawdą jest więc, że sporadycznie przyjeżdżała do Polski. Nie ma możliwości wystąpienia do instytucji właściwej w [...] o transfer zasiłku do Polski. Do kraju wróciła bowiem z końcem 2019 r., gdzie panowała już pandemia, granice państwa [...] były zamknięte i ta sytuacja trwa do dnia dzisiejszego. Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył stosowne przepisy rozporządzeń unijnych w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie zauważył, że w przedstawionym do wypełnienia oświadczeniu, które strona [...] stycznia 2020 r. złożyła pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, nie wypełniła pkt 4 dotyczącego dwóch kryteriów ustalania miejsca zamieszkania, określonych w art. 11 rozporządzenia 987/2009, tj. długości i ciągłości zamieszkiwania w Polsce przed wyjazdem do [...]. Z informacji znanych Ministrowi z urzędu, tj. z centralnego rejestru osób bezrobotnych i poszukujących pracy (rejestru centralnego) wynika, że strona urodziła się w 1963 r., a w kwietniu 1982 r. ukończyła w Polsce szkołę średnią, co oznacza, że przed wyjazdem za granicę zamieszkiwała w kraju co najmniej 19 lat. Powyższa okoliczność mogłaby oznaczać, że miejscem zwykłego zamieszkania strony podczas pracy za granicą była Polska. Jednakże, z ww. rejestru centralnego wynika, że strona nie ma w Polsce potwierdzonych żadnych okresów pracy. W latach 1996-2005 była jedynie czterokrotnie zarejestrowana jako osoba bezrobotna. W latach 2003-2005 strona była dwukrotnie za granicą przez okresy trwające siedem miesięcy oraz rok i dwa miesiące. Oznacza to, że zamieszkiwanie strony w Polsce, przed wyjazdem do [...] w 2007 r., nie miało charakteru ciągłego. Ponadto, treść ww. oświadczenia wskazuje, że strona przebywała na terytorium [...] od maja 2007 r. do grudnia 2019 r., tj. przez dwanaście i pół roku, a w okresie tym przyjeżdżała do Polski raz w roku na okres 20 dni. Odnosząc się do argumentacji zawartej przez stronę w odwołaniu, Minister wskazał, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów, potwierdzających częstsze przyjazdy do Polski niż wskazane przez nią w złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczeniu. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje zaś, że warunkom pobytu stałego nie odpowiadają sporadyczne wizyty o charakterze okazjonalnym oraz przebywanie co kilka miesięcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1260/04). W wyroku z 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1608/13 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjazdy do Polski nawet 2 lub 3 razy w roku na okres od 1 do 3 tygodni wskazują na ciągłość pobytu w innym państwie członkowskim. Mając powyższe na względzie, organ odwoławczy uznał, że pobyt strony w [...] miał ciągły charakter. W treści swojego oświadczenia strona wskazała bowiem, że podczas pobytu w [...] była zatrudniona na podstawie umów o pracę, zawartych na czas określony, przy czym każda z ww. umów trwała pełen rok, a pomiędzy nimi nie występowały żadne przerwy. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, wszystkie umowy o pracę zawarte były z jednym pracodawcą. Biorąc pod uwagę długość, ciągłość i charakter zatrudnienia strony, Minister uznał, że jej praca w [...] miała charakter stały. Ponadto strona oświadczyła, że w trakcie pobytu w [...] nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że nie miała w Polsce miejsca zamieszkania do celów podatkowych (rezydencji podatkowej). Z treści ww. oświadczenia wynika, że podczas pobytu w [...] strona nie przekazywała środków finansowych na utrzymanie członków rodziny, z którymi prowadziłaby wspólne gospodarstwo domowe. Jako członka najbliższej rodziny strona wskazała swojego męża, który przebywał z nią w [...]. Oznacza to, że strona prowadziła wspólne gospodarstwo domowe ze swoim mężem w [...]. Wszystkie wymienione powyżej okoliczności wskazują więc, że miejscem zwykłego zamieszkania strony podczas pracy za granicą były [...]. Zebrany materiał dowodowy zawiera informację o nieprowadzeniu przez stronę działalności o charakterze niezarobkowym ani w [...], ani w Polsce. Są to zatem okoliczności, które nie wskazują na zamieszkiwanie strony w żadnym z ww. państw. Organ odwoławczy zauważył, że strona odnosząc się do swojej sytuacji mieszkaniowej w [...], wskazała, że zamieszkiwała w tym państwie przez cały czas pod jednym adresem w mieszkaniu wynajmowanym przez pracodawcę. W odniesieniu zaś do sytuacji mieszkaniowej w Polsce strona nic nie wpisała. W konsekwencji, w celu ustalenia sytuacji mieszkaniowej strony w Polsce podczas pobytu za granicą, konieczne byłoby przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Minister uznał jednak, że nawet dogłębne zbadanie powyższych okoliczności, w obliczu pozostałych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia Nr 987/2009, nie będzie miało wpływu na rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie. W ww. oświadczeniu strona wpisała, że powodem wyjazdu za granicę był "brak ofert pracy w Polsce". Zaznaczyła także, że nie przebywała w [...] z zamiarem stałego pobytu. W treści odwołania stwierdziła, że "nigdy nie wiązała swojej przyszłości z państwem znajdującym się poza granicami Polski na terenie UE, tj. [...] - mieszkała tam tylko i wyłącznie dlatego, że w swoim kraju nie mogła podjąć zatrudnienia". Należy jednak zaznaczyć, że w myśl art. 11 ust. 2 rozporządzenia Nr 987/2009, kryteria subiektywne, tj. m.in. cel, ale również zamiar zainteresowanego, mogą być rozstrzygające wyłącznie w przypadku, gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w ust. 1 art. 11 nie doprowadzi do ustalenia miejsca zamieszkania. Oznacza to, że subiektywne kryteria ustalania miejsca zamieszkania, tj. cel i zamiar zainteresowanego, mają charakter subsydiarny wobec kryteriów obiektywnych wymienionych w ust. 1 tego przepisu. Tym samym, ani organ I instancji, ani Minister, oceniając miejsce zamieszkania, nie mógł, zgodnie z art. 11 rozporządzenia Nr 987/2009, opierać się w pierwszej kolejności na celu wyjazdu strony za granicę oraz jej zamiarze. Zgodnie z hierarchią kryteriów ustalania miejsca zamieszkania, określoną w art. 11 rozporządzenia Nr 987/2009, należy w pierwszej kolejności zbadać kryteria wymienione w ust. 1 ww. przepisu, co uczynił zarówno organ I instancji, jak i Minister. W konsekwencji, po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należy jednoznacznie stwierdzić, że strona miała miejsce zwykłego zamieszkania w [...]. W tym stanie faktycznym nie jest dopuszczalne odwoływanie się do kryteriów subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. celu wyjazdu strony za granicę ani jej zamiaru. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 687/13 oraz I OSK 729/13; wyrok z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1609/13, wyroki z 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1888/13 oraz I OSK 1929/13, wyroki z 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1497/13 oraz 1608/13, wyrok z 26 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2149/14, wyrok z 18 maja 2016 r., sygn. akt 1 OSK 1998/14, wyroki z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3199/14 oraz 3200/14, wyrok z 9 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 558/15, a także wyrok z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1165/15). Minister odnosząc się do argumentacji strony, że wszystkie środki pieniężne, które zarobiła, inwestowała w swoim kraju zauważył, że zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia Nr 987/2009, kwestie gromadzenia, wydatkowania lub inwestowania przez zainteresowanych środków finansowych zarobionych za granicą, nie zostały uznane za kryteria ustalania miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów rozporządzenia Nr 883/2004. W związku z powyższym należy uznać, że ww. informacje zawarte w odwołaniu mogłyby być oceniane wyłącznie w kontekście zastosowania art. 11 ust. 2 rozporządzenia Nr 987/2009, który jak powyżej wykazano, nie może być brany pod uwagę dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Biorąc pod uwagę wszystkie wymienione powyżej kryteria, organ odwoławczy uznał, że strona nie może być traktowana jako osoba mająca podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004. Przyjeżdżając do Polski, strona w istocie zmieniła miejsce zamieszkania. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 772/19. Minister wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia Nr 883/2004, uwzględnienie przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski okresów ubezpieczenia spełnionych przez stronę na obszarze [...] jest możliwe tylko pod warunkiem spełnienia przez nią ostatniego okresu ubezpieczenia w Polsce albo zastosowania wobec niej art. 65 ust. 2 i 5 ww. rozporządzenia. Jak wykazano powyżej, strona nie może być uznana za osobę mającą podczas pracy na terytorium [...] miejsce zamieszkania w Polsce - a tym samym nie może zostać objęta postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004. Nie spełniła także ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski. Biorąc pod uwagę ww. okoliczności, a także fakt, że strona nie udokumentowała żadnych, spełnionych na terytorium Polski w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień jej rejestracji w PUP, okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie jest możliwe przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odnosząc się zaś do argumentacji zawartej w odwołaniu, że strona nie ma możliwości wystąpienia do instytucji właściwej w [...] o transfer zasiłku do Polski z uwagi na powrót do kraju bowiem wróciła z końcem 2019 r., gdzie panowała już pandemia, granice państwa [...] były zamknięte, a ta sytuacja trwa do dnia dzisiejszego, Minister wyjaśnił, że UE nie ma jednego wspólnego systemu zabezpieczenia społecznego, a przepisy rozporządzeń Nr 883/2004 i Nr 987/2009 zawierają jedynie reguły dotyczące koordynacji systemów poszczególnych państw. Na uwagę zasługuje również fakt, że żaden z przepisów ww. rozporządzeń nie stanowi, że w przypadku nieubiegania się o zasiłek dla bezrobotnych w jednym państwie członkowskim, bezrobotny ma bezwarunkowe prawo do otrzymania zasiłku od instytucji innego państwa członkowskiego. Pismem z [...] lipca 2021 r. T. K. (dalej jako "skarżąca") wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie Ministra. W uzasadnieniu skargi podtrzymała co do zasady swoją dotychczasową argumentację zawartą w odwołaniu. Ponadto dodała, że wniosek o zasiłek dla bezrobotnych powracających do kraju, składała wraz z mężem, któremu to świadczenie zostało przyznane. Wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy i uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że kwestią sporną jest przyznanie skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, z uwagi na niespełnienie przez skarżącą ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski, a także nieuznanie skarżącej za osobę, która podczas pracy za granicą miała miejsce zwykłego zamieszkania w Polsce. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że wniosek o zasiłek dla bezrobotnych powracających do kraju, składała wraz z mężem, któremu to świadczenie zostało przyznane, organ odwoławczy wyjaśnił, że [...] sierpnia 2021 r. Minister wydał decyzję, znak: [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...] lutego 2021 r. przyznającej A. K. prawo do zasiłku dla bezrobotnych jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 11 rozporządzenia Nr 987/2009. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), powołano do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w ramach kognicji bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej: "P.p.s.a."). Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę, na mocy art. 151 P.p.s.a. Zdaniem Sądu skarga wniesiona przez skarżącą w rozpoznawanej sprawie, przeanalizowana pod kątem wskazanych wyżej kryteriów podlega oddaleniu. Zaskarżoną decyzję wydano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, stanowiącymi jej podstawę, a przede wszystkim: art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, art. 61 ust. 2 i art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004, a także § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia MP i PS z 18 sierpnia 2009 r. w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Nr 987/2009, dotyczącego wykonywania rozporządzenia Nr 883/2004. Przepisy te zastosowano w sposób należyty w odniesieniu do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Materiał dowodowy sprawy zgromadzono i rozpatrzono stosownie do przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 61 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia Nr 883/2004 instytucja właściwa Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo uzależnia nabycie, zachowanie, odzyskanie lub kontynuację prawa do świadczeń od spełnienia okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, bierze pod uwagę, w niezbędnym zakresie, okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, tak jak gdyby były one ukończone na podstawie stosowanego przez nią ustawodawstwa. Zgodnie z art. 61 ust. 2 ww. rozporządzenia, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit. a), zastosowanie przepisów ust. 1 niniejszego artykułu uzależnione jest od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenia: - okresów ubezpieczenia, jeżeli ustawodawstwo to wymaga okresów ubezpieczenia, - okresów zatrudnienia, jeżeli ustawodawstwo to wymaga okresów zatrudnienia lub - okresów pracy na własny rachunek, jeżeli ustawodawstwo to wymaga okresów pracy na własny rachunek. Stosownie do art. 65 ust. 5 lit. a rozporządzenia Nr 883/2004 bezrobotny, o którym mowa w ust. 2 zdanie pierwsze i drugie, otrzymuje świadczenie zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, tak jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Świadczenia te są udzielane przez instytucje miejsca zamieszkania. W myśl zaś art. 65 ust. 2 zdanie pierwsze ww. rozporządzenia całkowicie bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym Państwie Członkowskim niż właściwe Państwo Członkowskie, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia Państwa Członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania. Dla zastosowania art. 65 ust. 5 lit. a w związku z art. 65 ust. 2 rozporządzenia Nr 883/2004 istotna jest przesłanka miejsca zamieszkania. Interpretując treść tego określenia, należy mieć przede wszystkim na uwadze to, że regulacja zawarta w art. 65 ust. 5 lit. a powołanego rozporządzenia ma charakter szczególny, a zatem musi być stosowana w sposób ścisły. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że prawodawca wspólnotowy, jako ten który ustanowił zasadę i wyjątek, jest uprawniony do zakreślenia granic tego wyjątku. Elementem tego zakreślenia jest zdefiniowanie pojęcia miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 1 lit. j rozporządzenia Nr 883/2004 zwrot "zamieszkanie" oznacza miejsce, w którym osoba zwykle przebywa. Definicja ta odnosi się do wszystkich zagadnień objętych rozporządzeniem w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a więc i świadczeń dla bezrobotnych (art. 3 ust. 1 lit. h rozporządzenia Nr 883/2004). Do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy oprzeć się na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia Nr 987/2009. Zgodnie z art. 11 ust.1 ww. rozporządzenia w przypadku, gdy pomiędzy instytucjami dwóch lub więcej państw członkowskich istnieje rozbieżność opinii w odniesieniu do ustalenia miejsca zamieszkania osoby, do której stosuje się rozporządzenie podstawowe, instytucje te ustalają na podstawie wspólnego porozumienia ośrodek interesów życiowych zainteresowanego w oparciu o ogólną ocenę wszystkich dostępnych informacji dotyczących istotnych okoliczności, które mogą obejmować w stosownych przypadkach: a) czas trwania i ciągłość pobytu na terytorium zainteresowanych państw członkowskich; b) sytuację danej osoby, w tym charakter i specyfikę wykonywanej pracy, w szczególności miejsce, w którym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stały charakter oraz czas trwania każdej umowy o pracę; jej sytuację rodzinną oraz więzi rodzinne; prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym; w przypadku studentów - źródło ich dochodu; jej sytuację mieszkaniową, zwłaszcza informację, czy sytuacja ta ma charakter stały; państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. W przypadku, gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymieniane w ust. 1 nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje, należy, stosownie do art. 11 ust. 2 rozporządzenia Nr 987/2009, brać pod uwagę zamiar danej osoby, a zwłaszcza powody, które skłoniły go do przemieszczenia się, oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Sąd stwierdza, że w świetle akt sprawy rację należy przyznać Ministrowi, który wydał zaskarżoną decyzję, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ostatni okres ubezpieczenia skarżąca spędziła na terytorium [...], a nie na terytorium Polski. W związku z tym, zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia Nr 883/2004, okres ten nie może być, co do zasady, na co prawidłowo zwrócił uwagę Minister, uwzględniony przy ustalaniu, na mocy art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Podobne stanowisko w tej kwestii zajął TSUE w orzeczeniu powołanym przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sprawie C-272/90 - van Noorden (ECR 1991/5/1-02543), dotyczącym wykładni art. 67 ust. 3 rozporządzenia 1408/71, który to przepis odpowiada co do istoty treści art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, które 1 maja 2010 r. zastąpiło rozporządzenie 1408/71. Wskazanie zatem przez Ministra, że prawo europejskie, a w szczególności art. 67 ust. 3 rozporządzenia 1408/71, nie zabrania, aby państwo członkowskie odmówiło przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych na rzecz bezrobotnego, który nie spełnił ostatnio okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia w tym państwie - należało uznać za trafne. Sąd stwierdza ponadto, że Minister trafnie wskazał, że wyjątek od zasady przyjętej w art. 61 ust. 2 rozporządzenia Nr 883/2004 wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004, który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Tym samym, rację miał Minister uznając w zaskarżonej decyzji, że aby bezrobotny (tu: skarżąca) - mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004) musi nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Stanowisko to potwierdził TSUE w orzeczeniu powołanym przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sprawie C-128/83 - Guyot (ECR 1984/9/03507), dotyczącym wykładni art. 71 rozporządzenia 1408/71, który to przepis odpowiada co do istoty art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. TSUE w wyroku tym stwierdził, że art. 71 rozporządzenia 1408/71 nie ma zastosowania do osoby bezrobotnej, która w trakcie wykonywania ostatniej pracy mieszkała w państwie miejsca zatrudnienia. Skarżąca natomiast, co wynika z okoliczności podnoszonych przez nią samą oraz z dokumentów zgromadzonych w aktach podczas wykonywania ostatniej pracy mieszkała w państwie miejsca zatrudnienia, czyli w [...]. Tym samym przyjęcie przez Ministra, że art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004 nie mogły być wobec niej stosowane, należało uznać na prawidłowe. Sąd nie znalazł też nieprawidłowości w powołaniu się przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia na art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004 oraz problematykę z tym przepisem związaną, którą omówiono w decyzji Nr U2 Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego z 12 czerwca 2009 r. Zgodnie z ww. decyzją, art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. W preambule do ww. decyzji nr U2 wskazano, że nie można zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia Nr 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i które pozostawiły swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia. W myśl ust. 3 ww. decyzji do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy się oprzeć na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia Nr 987/2009. Minister przeanalizował w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy ww. przepis art. 11 rozporządzenia Nr 987/2009 i wskazał, że zgodnie z ust. 1 tego przepisu przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. Minister wyjaśnił też, że w myśl art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Sąd w kontekście treści ww. przepisów prawa europejskiego nie znalazł podstaw do zakwestionowania ocen Ministra wyrażonych w zaskarżonej decyzji w zakresie oświadczenia skarżącej z [...] stycznia 2020 r. i uznał, że oceny organu mają odzwierciedlenie dokumentach z akt sprawy, są spójne i logiczne. Racjonalne i mające oparcie w doświadczeniu życiowym było przede wszystkim stanowisko Ministra, że miejscem zwykłego zamieszkania skarżącej podczas pracy za granicą były [...], a pobyt tam miał charakter ciągłości, gdyż skarżąca przebywała na terytorium tego kraju przez dwanaście i pół roku (od maja 2007 r. do grudnia 2019 r.), a w okresie tym przyjeżdżała do Polski raz w roku na okres 20 dni, co świadczy bezsprzecznie o pobycie skarżącej w [...]. Trafne było też uznanie przez Ministra, po powołaniu się na poglądy prezentowane w judykaturze (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1608/13, dostępny na www.nsa.gov.pl), że przyjazdy skarżącej do Polski raz w roku na okres 20 dni wskazują na ciągłość pobytu w innym niż Polska państwie członkowskim – w [...]. Ocenę tę potwierdza również powoływana przez Ministra okoliczność, że skarżąca podczas pobytu w [...] była zatrudniona na podstawie umów o pracę, zawartych na czas określony, przy czym każda z ww. umów trwała pełen rok, a pomiędzy nimi nie występowały żadne przerwy. Ponadto wszystkie umowy o prace zawarte były z jednym pracodawcą. Biorąc pod uwagę długość, ciągłość i charakter zatrudnienia skarżącej w [...], Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że praca skarżącej za granicą miała bezsprzecznie charakter stały. Organ podkreślił także, że skarżąca w ww. oświadczeniu z [...] stycznia 2020 r. wskazała, że w trakcie pobytu w [...] nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że nie miała wówczas w Polsce miejsca zamieszkania do celów podatkowych (rezydencji podatkowej). Sąd stwierdza ponadto, że jakkolwiek Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważył, że podczas pracy za granicą skarżąca nie przekazywała środków finansowych na utrzymanie zamieszkujących w Polsce członków rodziny, z którymi prowadziłaby wspólne gospodarstwo domowe, okoliczność ta nie miała decydującego znaczenia w sprawie, podobnie, jak wskazywanie przez skarżącą w jakim celu gromadziła środki z zarobków w [...]. Okoliczności te nie podważają bowiem miejsca zamieszkania skarżącej w ostatnim okresie ubezpieczenia skarżącej, który, jak prawidłowo przyjął Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skarżąca spędziła na terytorium [...], a nie na terytorium Polski. Istotne było natomiast w kontekście ww. okoliczności wskazanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżąca mieszkała we [...] ze swoim małżonkiem. Całokształt okoliczności przeanalizowanych przez Ministra oznacza, że w trakcie zatrudnienia za granicą, skarżąca prowadziła wspólne gospodarstwo domowe ze swoim małżonkiem w [...], mieszkając przez 12 i pół roku stale na terytorium tego kraju, a nie w Polsce. Okoliczności te wskazują, jak trafnie zauważył Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że miejscem zwykłego zamieszkania skarżącej podczas pracy za granicą były [...], a nie Polska. Reasumując stwierdzić należy, że Minister stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. odniósł się w wyczerpujący sposób do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą. Minister po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego trafnie stwierdził, że w świetle zdecydowanej większości obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia Nr 987/2009, miejscem zwykłego zamieszkania skarżącej podczas pobytu i pracy za granicą były [...]. Racjonalne było więc uznanie przez Ministra, że w tym stanie faktycznym sprawy nie było dopuszczalne odwoływanie się do kryteriów subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia - celu i zamiaru wyjazdu za granicę. W konsekwencji prawidłowo Minister uznał, że skarżąca nie mogła być traktowana jako osoba mająca podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce. Skarżąca nie mogła więc skorzystać z uprawnień określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004. Spójna i logiczna była też ocena Ministra, że skarżąca przyjeżdżając do Polski w 2020 r., w istocie zmieniła miejsce zamieszkania z [...] na Polskę. Zgodnie zaś z prawidłowo powołanym przez Ministra przepisem art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia Nr 883/2004, uwzględnienie przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski okresów ubezpieczenia spełnionych przez skarżącą na obszarze [...] jest możliwe tylko pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia w Polsce albo zastosowania przepisu art. 65 ust. 2 i 5 ww. rozporządzenia. Zdaniem Sądu skoro w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, zgromadzonych i przeanalizowanych przez organ odwoławczy z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), skarżąca nie mogła być uznana za osobę mającą podczas pracy na terytorium [...] miejsce zamieszkania w Polsce, trafne było uznanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżącej nie można było objąć preferencyjnym art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Nr 883/2004. Skarżąca nie spełniła bowiem warunku w postaci ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Przyjęcie zatem przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych należało uznać za prawidłowe. Minister w kontekście wszystkich ww. wskazanych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy miał podstawy by uznać, na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., że decyzja organu I instancji z [...] maja 2021 r. była prawidłowa i powinna zostać, w związku z tym, utrzymana w mocy, choć jej uzasadnienie nie było tak rozbudowane, jak uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym odniesiono się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu w kontekście przepisów prawa stanowiących podstawę do wydania decyzji. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie uznał, że zasadne jest oddalenie skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a.