II SA/Wa 313/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Adam Lipiński, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2015r., stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.), odmówił przyznania E. P. renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym mężu W. P. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Organ wskazał, iż renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę. Wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że udokumentowano 28 lat, 1 miesiąc i 24 dni łącznego okresu ubezpieczenia zmarłego męża wnioskodawczyni. W dziesięcioleciu przypadającym przed datą zgonu, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano tylko 1 rok i 7 miesięcy okresów składkowych. W latach 2002 - 2011, 2011 - 2012 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach nie orzeczono wobec zmarłego męża wnioskodawczyni całkowitej niezdolności do pracy. Organ wskazał również, że wnioskodawczyni ma ukończone 58 lat życia, przy czym orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] października 2015 r. nie została uznana za osobę niezdolną do pracy. Zarówno wiek, jak i stan zdrowia zainteresowanej nie stanowią obiektywnych przeszkód w podjęciu zatrudnienia i zapewnieniu niezbędnych środków utrzymania. Końcowo organ wskazał, iż przy rozpatrywaniu sprawy ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawczyni, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. P. podniosła, iż leczy się specjalistycznie, zaś miesięczny dochód w wysokości 634 zł nie pozwala jej nie tylko na zakup leków, które powinna systematycznie zażywać, ale nawet na skromne utrzymanie. Podkreśliła, że wiek oraz panujące bezrobocie utrudniają jej znalezienie jakiejkolwiek pracy. W związku z powyższym wniosła o przyznanie jej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym mężu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdzono istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Podał, iż z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń społecznych, na skutek których zmarły mąż wnioskodawczyni nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Ponownie zauważył, iż w okresie 57 lat życia zmarłego udokumentowano 28 lat, 1 miesiąc i 24 dni łącznego okresu ubezpieczenia, jednakże w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano tylko 1 rok i 7 miesięcy okresów składkowych. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że od dnia [...] października 2002 r. do dnia [...] czerwca 2011 r. oraz od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] sierpnia 2012 r., mąż wnioskodawczyni nie wykonywał żadnej pracy ani innej działalności popartej opłacaniem składek. We wskazanych okresach nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Nie wystąpiły zatem szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, usprawiedliwiające zaniechanie opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w ww. okresach. Niezależnie od powyższego organ zauważył, iż fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na zasadzie art. 83 ust. 1 ww. ustawy jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS lub komisję lekarską ZUS, nie zaś stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] października 2015 r. ustaliła, że wnioskodawczyni nie jest niezdolna do pracy. Obecnie wnioskodawczyni ma 58 lat, a zatem nie osiągnęła wieku emerytalnego. Renta rodzinna nie może być przyznana, bowiem wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki dotyczącej niemożności podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi z uwagi na wiek lub całkowitą niezdolność do pracy. Organ zauważył, iż wprawdzie strona podniosła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że jest chora, jednak na tę okoliczność nie przedstawiła żadnej nowej dokumentacji medycznej, która mogłaby być podstawą nowego postępowania orzeczniczego. Końcowo organ wskazał, iż trudne warunki materialne strony nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym przyznawanym według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2016r. E. P. zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i zaniechanie zmiany wadliwej decyzji oraz orzeczenie zgodnie z wnioskiem, - art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów, zastosowanie domniemania co do stanu majątku oraz stanu zdrowia skarżącej, a także niewskazanie w sposób wystarczający faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których organ oparł rozstrzygnięcie, - art. 7 i 9 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, - art. 127 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i nierozpatrzenie sprawy ponownie, - art. 81 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wyczerpujący, oparcie rozstrzygnięcia na podstawie domniemania niepopartego dowodami i przyjęcie przez organ administracji za udowodniony fakt, że brak dokumentacji medycznej wskazuje na bardzo dobry stan zdrowia skarżącej, zamiast wyjaśnienie tej okoliczności w sposób niebudzący wątpliwości, - art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez interpretowanie w sposób dowolny "szczególnych okoliczności", o których mowa w ww. przepisie i w konsekwencji odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącej, ustanowiony z urzędu, podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.). Zgodnie z jego treścią ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślenia wymaga, iż świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a jego przyznanie przez Prezesa ZUS następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają przesłanki wymienione w ww. przepisie. Ocena, czy w danej sprawie przesłanki te zostały spełnione należy do organu, który musi ustalić istotne okoliczności faktyczne oraz poddać je należytej analizie czyniąc zadość regułom postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 124 ww. ustawy). To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania w sprawie powinien wykazać wszelkie okoliczności, wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Nałożony na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Z treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Podkreślić należy, że przesłanka braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym bezwzględnie powinna dotyczyć osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, przy czym obejmuje ona dwie sytuacje. Pierwsza z nich istnieje, gdy na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia stoi niezdolność do pracy w stopniu całkowicie pozbawiającym możliwości jej wykonywania. Drugą zaś przyczyną uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia jest wiek wnioskodawcy. Zasadnie Prezes ZUS wskazał, że chodzi tu o taki przedział wiekowy, który statuuje zainteresowanego w gronie osób pozostających poza aktywnością zawodową. W polskim systemie prawnym przyjęto, że okres aktywności zawodowej kończy się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie osiągnęła wieku emerytalnego (w chwili wydania zaskarżonej decyzji skarżąca miała 58 lat). Ponadto organ dysponował orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS nr [...] z dnia [...] października 2015 r., stwierdzającym, że E. P., urodzona w dniu [...] kwietnia 1957 r., nie jest niezdolna do pracy. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zostało ono wydane w następstwie przeprowadzenia bezpośredniego badania i dokonaniu analizy przedstawionej dokumentacji medycznej. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono stopień naruszenia sprawności organizmu, rodzaj i charakter dotychczas wykonywanej pracy, możliwość wykonywania dotychczasowej pracy, poziom wykształcenia, wiek oraz predyspozycje psychofizyczne. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 3 ww. ustawy orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Jak podkreśla się w orzecznictwie nie wywołuje zatem skutków prawnych na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS stwierdzenie niezdolności do pracy przez innego lekarza, jak też twierdzenie samej strony, że jest niezdolna do pracy, wynikające z jej subiektywnego przekonania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 2243/02, publ. LEX nr 14231). Z powyższego wynika, że samo przeświadczenie skarżącej, że jej schorzenia uniemożliwiają podjęcie zatrudnienia, nie jest wystarczające. Prezes ZUS rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i oceniając, czy wnioskodawca spełnia przesłankę braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy, zobowiązany jest oprzeć się na orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS lub orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 1397/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem w niniejszej sprawie komisja lekarska ZUS stwierdziła, że skarżąca nie jest niezdolna do pracy, to ustalenie to jest wiążące dla organu. Podkreślić należy, że skarżąca, jakkolwiek podnosiła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż cierpi na liczne schorzenia i leczy się specjalistycznie, to jednak nie złożyła do akt sprawy żadnej nowej dokumentacji medycznej, która uzasadniałaby zainicjowanie ponownego procesu orzeczniczego. Nie uczyniła tego również na etapie postępowania sądowego, pomimo iż korzystała z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca złożyła natomiast do akt sądowych sprawy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2015 r. wydane przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...], z którego wynika, że skarżąca została zakwalifikowana do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] stycznia 2017 r. Orzeczenie to jednak nie mogło mieć wpływu na podjęte przez Prezesa ZUS rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ zobligowany był bowiem do uwzględnienia ustaleń poczynionych przez komisję lekarską ZUS w ww. orzeczeniu z dnia [...] października 2015 r. W świetle powyższego nie można stwierdzić, iż wydając zaskarżoną decyzję Prezes ZUS dopuścił się naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 15 k.p.a. Ustalił wszystkie, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, okoliczności faktyczne. Poddał je następnie ocenie trafnie przyjmując, iż wobec niespełnienia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na stan zdrowia i wiek (skarżąca w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie osiągnęła wieku emerytalnego i nie została uznana za niezdolną do pracy), przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku nie jest możliwe. Nie ma więc racji skarżąca twierdząc, iż organ zastosował "domniemanie" co do jej stanu zdrowia. Okoliczności te organ wnikliwie wyjaśnił, jednak poczynione ustalenia nie mogły stanowić podstawy do pozytywnego załatwienia wniosku. Nie można również zgodzić się ze skarżącą, że organ dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Motywując swe stanowisko w sprawie organ zaakcentował fakt, że skarżąca nie osiągnęła wieku emerytalnego oraz nie jest niezdolna do pracy zgodnie z orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia 5 października 2015 r. Jednocześnie organ poddał analizie pozostałe przesłanki wynikające z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wskazując, iż w sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności, z powodu których zmarły mąż skarżącej nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Nie ma przy tym racji skarżąca podnosząc, iż organ w sposób dowolny zinterpretował pojęcie szczególnych okoliczności, do których odwołuje się ten przepis. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącej, że szczególną okoliczność w niniejszej sprawie stanowiła nagła śmierć jej męża. W sprawie nie jest natomiast kwestionowane, że skarżąca nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Trudna sytuacja materialna nie wystarcza jednak do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione (v. wyrok NSA dnia 5 listopada 2014 sygn. akt I OSK 2148/14, publ. j.w.). Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez skarżącą o świadczenia z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku. Mając wszystko powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.