II SA/Wa 3140/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] lipca 2021 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiady Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), dalej jako: ustawa zaopatrzeniowa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec W. D. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ nadmienił, że wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. W. D. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec W. D. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Z zachowaniem ustawowego terminu funkcjonariusz złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie spełnia ona warunku krótkotrwałości służby oraz brak odniesienia się w decyzji do okoliczności, czy wnioskodawca spełnia przesłankę pełnienia służby "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia". Stwierdził, iż organ pominął fakt dwukrotnej pozytywnej weryfikacji przez organy państwa, a także podjęcia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. W ocenie funkcjonariusza wydane rozstrzygnięcie jest przedwczesne i wadliwie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób, które łącznie spełniły obydwie wymienione w art. 8a przesłanki. Art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Zdaniem organu przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76, w dniu 15 grudnia 2016 r.), kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu, sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać problemy interpretacyjne. W konsekwencji powyższego zgłoszono propozycję uwzględnienia we wprowadzanym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości. Jednakże przedmiotowa poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle powyższego organ stwierdził, iż rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa. Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową wskazano, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Mając powyższe na uwadze, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione. Zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Chodzi bowiem o wyłączenie spod ogólnie przyjętej w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej prawidłowości osób, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzalnymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również krótkotrwałości służby została powierzona ocenie organu w ramach uznania administracyjnego. Organ stanowczego podkreślił, że wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Biorąc pod uwagę powyższe, sam fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie będzie zatem przesądzał, iż w danej sprawie spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przywołane wyrażenia: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca daje organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną, odsyła do norm pozaprawnych, co umożliwia zastosowanie pewnego stopnia elastyczności - uzasadnionej względami słuszności. W każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie ww. regulacji wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych, co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności właśnie od tzw. "uznania administracyjnego". Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] odmówił zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wobec W. D. w związku z faktem, że znaczna część służby ww. (około 34,4%) pełniona była na rzecz totalitarnego państwa, a tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona. Podkreślił, że W. D. pełnił służbę (z wyłączeniem zasadniczej służby wojskowej) od dnia [...] sierpnia 1985 r. do dnia [...] sierpnia 1998 r., tj. przez 13 lat i 1 miesiąc, z czego 4 lata i 6 miesięcy (od dnia [...] sierpnia 1985 i do dnia [...] stycznia 1990 r.), czyli około 34,4 % na rzecz totalitarnego państwa. W decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] organ ponownie stwierdził, że strona nie spełnia wymogu przewidzianego cytowanym powyżej art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem służba pełniona przed dniem 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona w sposób krótkotrwały. W ocenie Ministra przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad 4-letniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej. Z kopii archiwalnych akt osobowych wynika, że W. D. pełnił służbę operacyjną, co potwierdza uzasadnienie wniosku personalnego o zwolnienie go z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianowanie z dniem [...] listopada 1989 r. na stanowisko [...] Sekcji SB RUSW w [...] bez zmiany składników uposażenia, sporządzonego przez [...] Szefa RUSW w [...]. Z ww. dokumentu wynika, że strona "(...) pomimo stosunkowo małego stażu pracy operacyjnej współpracuje z 14 tajnymi współpracownikami, których większość pozyskał samodzielnie. Podczas współpracy uzyskuje istotne informacje w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego". Minister podkreślił, iż służba W. D. była służbą wieloletnią, podjętą nieprzypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na długość okresu jej pełnienia — trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Zakończenie wskazanego okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego z dniem 31 stycznia 1990 r. nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Powyższe potwierdza oświadczenie wnioskodawcy z dnia [...] stycznia 1990 r., w którym napisał, że: "W związku z przeprowadzoną reorganizacją resortu oświadczam, że wyrażam zgodę na przeniesienie mnie do Referatu [...] RUSW w [...] na stanowisko referenta dochodzeniowo- operacyjnego (...)". Podobnie, we wniosku personalnym o odwołanie W. D. z zajmowanego stanowiska i mianowanie na stanowisko referenta operac. sekcji [...] RUSW w [...], sporządzonym przez Szefa RUSW w [...] napisano, że: "[...] D. W. w ramach reorganizacji pionu SB RUSW [...] wyraził zgodę na podjęcie pracy w pionie MO (...)". W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, stwierdził, iż jej ocena winna każdorazowo być opracowana na podstawie charakteru zadań wykonywanych przez funkcjonariusza oraz stopnia zaangażowania w ich realizację. Do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. oraz Komendanta Powiatowego Policji w [...] znajdujące się w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z dnia [...] stycznia 2018 r. i "Ocenie rzetelnego wykonywania służby i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" z dnia [...]stycznia 2018 r. Komendant Główny Policji w swoim wystąpieniu stwierdził, że W. D. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz we wnioskach o mianowanie na wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wnioskującemu karach dyscyplinarnych. W zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział strony w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Komendant Powiatowy Policji w [...] w "Informacji dotyczącej przebiegu służby (...)" z dnia [...] stycznia 2018 r. wskazał, że ww. rzetelnie realizował zadania i obowiązki, w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 wrześnią 1989 r. W aktach sprawy nie stwierdzono wzmianek dot. wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskującego postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W ww. stanowisku zawarto informacje o otrzymanych przez stronę w trakcie pełnienia służby awansach oraz podwyżkach dodatku służbowego. W aktach sprawy brak jest informacji o otrzymanych przez ww. medalach/orderach i odznaczeniach po dniu 12 września 1989 r. Zdaniem Ministra z analizowanych dokumentów wynika, że w trakcie pełnienia służby w Policji ocena wnioskodawcy dokonana przez przełożonych kształtowała się następująco: "wyróżniamy nagrodami pieniężnymi. (...) Przygotowanie zawodowe na poziomie dobrym, które pozwala na samodzielne wykonywanie zadań związanych z obowiązkami Sekcji [...]. Wykazuje znajomość obowiązujących przepisów prawa i zarządzeń wewnętrznych. (...) Posiada szeroką wiedzę w zakresie zwalczania przestępczości kryminalnej. Posiadane przeszkolenie zawodowe jak i nabyte doświadczenie w pracy, pozwala wymienionemu w sposób właściwy realizować zadania służbowe wynikające z zakresu obowiązków na zajmowanym stanowisku (...)". W "Ocenie rzetelnego wykonywania służby i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" z dnia [...] stycznia 2018 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] stwierdził, że funkcjonariusz "(...) wyróżniany był nagrodami pieniężnymi. Dąży do wszechstronnego i wnikliwego rozpoznania problemów, które wynikają w trakcie wykonywanych przez niego zadań służbowych. (...) Przygotowanie zawodowe posiada na poziomie dobrym, które pozwala na samodzielne wykonywanie zadań (...). Mimo krótkiego okresu pracy wykazuje dobre rozpoznanie osobowe i terenowe, posiada predyspozycje do dalszej pracy operacyjno-śledczej. (...) Posiada szeroką wiedzę w zakresie zwalczania przestępczości kryminalnej. (...) Zdyscyplinowany i dyspozycyjny. Przydatny w służbie. (...) Z nałożonych obowiązków wywiązuje się należycie. W pełni zasługuje na awans w stopniu. (...) zadania wykonywane są terminowo i zgodnie z zalecaniami przełożonych. (...). Przygotowanie zawodowe i doświadczenie pozwalają na zlecenie opiniowanemu złożonych zadań służbowych, z których wywiązuje się należycie. W aktach osobowych (...) znajdują się również rozkazy o wyróżnieniach w latach 1987 oraz 1991 nagrodami pieniężnymi za duże zaangażowanie w wykonywanie obowiązków służbowych. (...) Dodatek służbowy podwyższany był za należyte wykonywanie obowiązków służbowych. (...). Był samodzielnym, uczciwym, rzetelnym i dyspozycyjnym funkcjonariuszem. Stopień przygotowania ogólnego i zawodowego oceniany był bardzo dobrze przez bezpośrednich przełożonych. (...)". Z "Informacji o przebiegu służby" z dnia [...] stycznia 2018 r. wynika ponadto, że w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów świadczących o udziale ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jak również nie były wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celne Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nadmienił, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ma podstaw do stwierdzenia, aby przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że jest spełniony "szczególnie uzasadniony przypadek". W. D. pełnił służbę przez 13 lat i 1 miesiąc, z czego na rzecz totalitarnego państwa, przez 4 lata i 6 miesięcy. Z powyższego wynika, iż ww. okres służby na rzecz państwa totalitarnego stanowi ok. 34,4 % całkowitej służby, a zatem znaczną jego część i w ocenie organu nie ma możliwości uznania go za okres krótkotrwały. Jak wskazano powyżej, aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie. Ustawodawca konstruując przywołany przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą ww. przepisu ustawy zaopatrzeniowej, użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". W przypadku W. D., w rozpatrywanym stanie faktycznym przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona, tym samym sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do ww. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ przytoczył orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19, w którym stwierdzono, że "nie można przyjąć, by kryterium krótkotrwałości służby było spełnione w sytuacji, gdy dotyczy ono, aż prawie 10-letniego okresu czasu stanowiącego około 28 % (a więc prawie 1/3) całego okresu służby". Zdaniem NSA "nie da się w kontrolowanej sprawie obronić tezy o krótkotrwałości służby skarżącego kasacyjnie na rzecz totalitarnego państwa - zarówno w ujęciu bezwzględnym (...), jak i w ujęciu proporcjonalnym". Wnikliwa analiza ww. materiału dowodowego przesłanego przez IPN pozwala przypuszczać, iż zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu. Z kopii archiwalnych akt osobowych wynika, iż wnioskujący od dnia [...] sierpnia 1985 r. do dnia [...] stycznia 1990 r. pełnił służbę na stanowisku [...] gr. [...] SB RUSW [...] oraz [...] Sekcji SB RUSW [...], tj. w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Organ nadmienił, że w zakresie wspomnianej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 748/19, w którym stwierdził, iż w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej "(...) wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, iż wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej." Ze zgromadzonej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dokumentacji wynika, że wnioskodawca był funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa. Powyższe znajduje potwierdzenie w przytoczonym już uprzednio wniosku personalnym, z którego wynika, że ww.: "współpracuje z 14 tajnymi współpracownikami, których większość pozyskał samodzielnie. Podczas współpracy uzyskuje istotne informacje w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego (...)". Ze zgromadzonych dokumentów archiwalnych nie wynika, aby W. D. został odznaczony orderem czy odznaczeniem państwowym oraz odznaką/medalem resortowym po dniu 12 września 1989 r. Brak również informacji o podziękowaniach i listach gratulacyjnych, co pozwala na stwierdzenie, że w służbie ww. nie wyróżniał się szczególnymi osiągnięciami wykraczającymi poza zakres zwykłych obowiązków, czy też czynami przynoszącymi znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Wobec powyższego, zdaniem organu, strona nie wykazała się szczególnymi zasługami, czy też wybitnymi osiągnięciami w działalności publicznej podejmowanej z pożytkiem dla kraju. Postawa funkcjonariusza związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w ww. strukturach, w ocenie organu, nie kwalifikuje sprawy jako "szczególnego uzasadnionego przypadku", umożliwiającego wyłączenie wobec stosowania przepisów ogólnych. Okres służby na rzecz totalitarnego państwa został ww. ustalony przez IPN w oparciu o posiadane materiały źródłowe (Informacja o przebiegu służby Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r.), wobec czego rolą Ministra nie jest weryfikowanie prawidłowości tego dokumentu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, iż nie jest właściwy do dokonywania weryfikacji prawidłowości wystawionego przez IPN zaświadczenia odnośnie okresu służby ww. pełnionej na rzecz państwa totalitarnego. Jednocześnie odnosząc się do argumentów podniesionych przez stronę w uzasadnieniu przedmiotowego wniosku, wskazał, że ustawa zaopatrzeniowa przewiduje tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa, przypisując kompetencje wyłącznie Instytutowi Pamięci Narodowej. Minister nie jest właściwy do rozstrzygania wątpliwości w tym zakresie. Jeżeli strona nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej z uwagi na fakt błędnych, jej zdaniem, zapisów dotyczących przebiegu służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej. Ustosunkowując się do zarzutu strony w zakresie naruszenia przez organ ogólnych i proceduralnych zasad określonych w k.p.a., Minister stwierdził, że nie znajduje on uzasadnienia, organ przed wydaniem decyzji zebrał cały potrzebny materiał dowodowy, rozpatrzył go, zapewnił stronie udział w postępowaniu, informując o każdej podjętej czynności oraz umożliwił jej zapoznanie się z całością akt sprawy. W. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. błędną wykładnię art. 8a ust. 1 art. 15c, art. 22a i art. 24c ustawy zaopatrzeniowej przez przyjęcie, że w stosunku do osoby, która przeszła pozytywną weryfikację nie występują przesłanki wyłączenia stosowania przepisów w sytuacji, gdy pozytywna weryfikacja stanowi istnienie przesłanki w postaci szczególnie uzasadnionego przypadku nakazującego wyłączyć stosowanie przepisów o obniżeniu emerytury; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 2 Konstytucji RP polegające na arbitralnym obniżeniu przysługującego świadczenia emerytalnego, co narusza zasadę ochrony praw nabytych i zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz niedziałania prawa wstecz, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na arbitralnym obniżeniu przysługującego świadczenia emerytalnego, co stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione naruszenie przysługującego prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 30 oraz art. 47 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na naruszeniu godności skarżącego, prawa do ochrony jego czci, dobrego imienia, prawa do prywatności i prawa do poszanowania życia rodzinnego poprzez przyjęcie, że służba w okresie przed 31 lipca 1990 r. stanowiła "służbę na rzecz totalitarnego państwa", a tym samym arbitralne przypisanie - w akcie prawnym rangi ustawy - winy za działania związane z naruszeniami praw człowieka, których dopuszczali się niektórzy przedstawiciele władzy publicznej PRL oraz niektórzy funkcjonariusze organów bezpieczeństwa PRL, a do których skarżący w żaden sposób się nie przyczynił; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na nieuzasadnionym, dyskryminującym zróżnicowaniu uprawnień o charakterze majątkowym wynikających ze służby po roku 1990 i obniżeniu świadczeń emerytalnych należnych z tytułu tej służby w stosunku do osób, które nie pełniły służby w okresie PRL, w sposób naruszający zasadę równości wobec prawa; 6. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 45 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na zastosowaniu represji bez wykazania winy indywidualnej, zastąpienie w tym zakresie władzy sądowniczej władzą ustawodawczą i odwróceniu w ten sposób zasady domniemania niewinności przez uznanie wszystkich funkcjonariuszy będących w służbie przed 31 lipca 1990 r. za winnych działań zasługujących na penalizację; 7. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na arbitralnym naruszeniu osobistych praw majątkowych strony i prawa do poszanowania mienia, które podlegają równej dla wszystkich ochronie, na skutek nieproporcjonalnego naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego, co stanowi przejaw nieuzasadnionej represji ekonomicznej. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia emerytalnego w dotychczasowej wysokości, poczynając od dnia [...] maja 2017 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.   Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Podkreślić też należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. W przedmiotowej sprawie Minister stwierdził, że czteroipółletnia służba na rzecz państwa totalitarnego - na tle ponad 13-letniego całkowitego stażu służby – nie można kwalifikować jako krótkotrwałej. Służba na rzecz państwa totalitarnego stanowi bowiem 34,4% całkowitego okresu służby skarżącego. Trafnie organ w zaskarżonej decyzji wskazał na problemy interpretacyjne tego kryterium. NSA, dokonując jego wykładni w wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2553/19, stwierdził, iż ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia, nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. NSA podał, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". W konsekwencji w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały". Za wskazówkę interpretacyjną może posłużyć także zaprezentowane w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowisko, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby. W niniejszej sprawie służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego wynosiła jednak aż 34,4% całkowitego okresu służby, trafnie zatem organ uznał, iż nie miała charakteru krótkotrwałego. Jednakże nawet uznanie tego kryterium za spełnione nie ma wpływu na wynik sprawy ze względu na brak zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o czym mowa poniżej. Sąd aprobuje ustalenie Ministra, iż w sprawie spełnione jest kryterium rzetelności stypizowane w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zaakcentować należy, iż dla stwierdzenia rzetelności wykonywania obowiązków służbowych nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (vide B. Dunaj [red.] Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Na tle dotychczasowego orzecznictwa NSA za kluczową przesłankę, przy ocenie możliwości zastosowania uprawnienia przewidzianego w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, uznawana jest przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". W wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, NSA zaakcentował, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. Sąd w składzie tu orzekającym zaakceptował stanowisko Ministra, iż w sprawie skarżącego nie można mówić o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Lektura akt archiwalnych przedłożonych przez IPN wskazuje, że postawa skarżącego w okresie ponad 4-letniej służby na rzecz państwa totalitarnego nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, lecz polegała na realizacji ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Wskazuje na to m.in. treść wniosku personalnego (bez daty) dotyczącego zwolnienia skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska [...] Sekcji Służby Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], które to stanowisko skarżący zajmował od dnia [...] listopada 1988 r. We wniosku tym stwierdzono, że: "[...] D. W. pomimo stosunkowo małego stażu pracy operacyjnej współpracuje z 14 tajnymi współpracownikami, których większość pozyskał samodzielnie. Podczas współpracy uzyskuje istotne informacje w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego". Wniosek ten podpisany został przez [...] Szefa Rejonowego Urzędu ds. Służby Bezpieczeństwa [...] Z. K.. Ponadto z pisma Komendanta Państwowego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r. wynika, iż w pierwszej opinii służbowej obejmującej okres od dnia [...] sierpnia 1985 r. do dnia [...] lipca 1988 r. stwierdzono, że opiniowany "w pracy operacyjnej wykazuje się zaangażowaniem". Z archiwizowanych akt wynika także, iż skarżący w trakcie służby w organach SB miał przyznany dodatek operacyjny w szczeblu "[...]" za okres od [...] stycznia 1989 r. do [...] grudnia 1989 r. Skarżący zajmował w tym czasie stanowisko [...] grupy [...] Służby Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] (k. 20 akt administracyjnych). W świetle powyższych dokumentów nie budzi żadnych wątpliwości fakt, iż skarżący wykonywał w trakcie służby w organach Służby Bezpieczeństwa pracę operacyjną, a zatem - jak to już wcześniej zaznaczono – realizował zadania i funkcje właściwe państwu totalitarnemu. W tej sytuacji, skoro służba skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem obowiązującemu prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.