II SA/Wa 316/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant, referent stażysta Magdalena Frąckiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania należności pieniężnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej wydał w dniu [...] grudnia 2017 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną przez [...] A. D. decyzję nr [...] Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż [...] A. D. w dniu [...] października 2017 r. złożył do Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej w R. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku osiedleniowego, wypłatę diet za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby, wypłatę ryczałtu na pokrycie kosztów przejazdu z miejsca stałego zamieszkania do nowego miejsca pełnienia służby oraz zwrot kosztów przewozu urządzeń domowych, wskazując, że został przeniesiony służbowo do miejscowości R. w związku z wyznaczeniem na stanowisko służbowe oraz że w R. nie był zameldowany na pobyt stały bezpośrednio przed przeniesieniem służbowym, nie posiada w R. domu ani samodzielnego lokalu mieszkalnego, a do nowego miejsca pełnienia służby przesiedlił się wraz z rodziną, na dowód czego przedstawił stosowne zaświadczenie. Dowódca [...] Brygady Obrony Terytorialnej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił stronie przyznania wnioskowanych należności, uzasadniając, że oficer nie spełnił warunku przeniesienia służbowego w rozumieniu art. 86 ust. 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Od powyższego orzeczenia strona wniosła odwołanie do Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej. W treści decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej stwierdził, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. W przedmiotowej sprawie ustalenia faktyczne, poczynione przez organ pierwszej instancji, są bezsporne – nie budzą wątpliwości organu odwoławczego i strony. Decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] oficer został wyznaczony na stanowisko służbowe w [...] Brygadzie Obrony Terytorialnej. Obowiązki na stanowisku objął w dniu [...] lipca 2017 r. Skarżący w R. zamieszkuje od dnia [...] października 2017 r., co wynika z załączonych do wniosku zaświadczeń o zameldowaniu. Na stanowisko służbowe wyznaczony został z rezerwy kadrowej Dyrektora Departamentu Kadr. Zdaniem organu istota sprawy sprowadza się do oceny, czy wyznaczenie żołnierza zawodowego z rezerwy kadrowej na stanowisko służbowe mieści się w pojęciu przeniesienia służbowego. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że taki przypadek nie odpowiada pojęciu wyznaczenia na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której żołnierz dotychczas zajmował stanowisko służbowe i z tego powodu uznaje rozstrzygnięcie Dowódcy [...] Brygady Wojsk Obrony Terytorialnej za prawidłowe. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych żołnierz zawodowy pełni służbę na stanowisku służbowym, w rezerwie kadrowej lub w dyspozycji, przy czym wymienione trzy "stany służby" mają charakter rozłączny – nie można jednocześnie pełnić służby na stanowisku służbowym i pozostawać w rezerwie kadrowej lub dyspozycji. Z uwagi na powyższe należy zaakceptować pogląd, że dotychczas, tj. bezpośrednio przed przeniesieniem, strona w ogóle nie zajmowała stanowiska służbowego, a przez to nie może otrzymać należności, co do których uprawnienie nabywa się w związku z wyznaczeniem na stanowisko inne, niż to, na którym żołnierz dotychczas pełnił służbę. [...] A. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 86 ust. 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1726 ze zm.) poprzez uznanie, że przeniesienie skarżącego z jednostki wojskowej, w której dotychczas zajmował stanowisko służbowe do rezerwy kadrowej, a następnie wyznaczenie na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej, w której skarżący zajmował dotychczas stanowisko służbowe oraz przesiedlenie się skarżącego do nowego miejsca pełnienia służby nie uprawnia do otrzymania należności finansowych z tytułu przeniesienia i przesiedlenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zażądał również zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego decyzje organów I i II instancji są błędne. W jego ocenie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, że przebywał on w rezerwie kadrowej przed wyznaczeniem na stanowisko służbowe w Wojskach Obrony Terytorialnej, bowiem zgodnie z art. 86 ustawy, warunkiem koniecznym do otrzymania należności pieniężnych w nim wymienionych jest wyznaczenie na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej a także przesiedlenie się do nowego miejsca pełnienia służby. Oba wskazane warunki skarżący spełnił. Ostatnim miejscem pełnienia służby była jednostka wojskowa w M., a kolejnym miejscem pełnienia służby, na które został on wyznaczony, jest jednostka wojskowa w R., gdzie się przeniósł. Nadmienił, że podziela pogląd organów, iż stany pełnienia służby zawodowej wymienione w art. 19 ustawy mają charakter rozłączny, jednak nie ma to wpływu na spełnienie przesłanek do uzyskania należności pieniężnych określonych w art. 86 ust. 1 i 2 ustawy, bowiem nastąpiło zarówno wyznaczenie poza siedzibę jednostki na stanowisko służbowe, jak i przesiedlenie. Zgodnie z ustawą na stanowisko służbowe żołnierz jest wyznaczany a do rezerwy kadrowej przenoszony, przy czym decyzja o przeniesieniu do rezerwy kadrowej powinna wskazywać nowe stanowisko służbowe na które żołnierz jest planowany do wyznaczenia. Wydana w niniejszej sprawie decyzja nie spełniała tego warunku. W sytuacji gdy przepis prawa posługuje się zwrotem "inne stanowisko", czyniąc z tego warunek, jaki musi zostać spełniony, by możliwym było jego zastosowanie, trudno uznać za prawidłową decyzję, wydawaną w tym trybie, która nie wskazuje, na jakie "inne stanowisko" organ przewiduje wyznaczyć żołnierza zawodowego, zwalniając go z dotychczas zajmowanego i przenosząc do rezerwy kadrowej. To, że skarżący został, wraz z przeniesieniem do rezerwy kadrowej, zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego, nie implikuje sytuacji, że nie został wyznaczony na kolejne stanowisko służbowe, bowiem przeniesienie do rezerwy kadrowej było spowodowane potrzebami Sił Zbrojnych i koniecznością, po uzyskaniu odpowiednich kwalifikacji przez skarżącego, wyznaczenia na inne stanowisko służbowe niż dotychczas przez niego zajmowane. Przebywanie natomiast w rezerwie kadrowej skarżącego, w ocenie organów, ma niejako anulować fakt pełnienia przez niego służby na stanowisku służbowym. Przyjęta przez organy obu instancji wykładnia pomija cel regulacji polegającej na zrekompensowaniu żołnierzowi zawodowemu poniesionych przez niego wydatków związanych z koniecznością przeniesienia się do nowego miejsca pełnienia służby. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 86 ust 1 pkt 2 i 3 oraz art. 86 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Stosownie do art. 86 ust. 1 żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której żołnierz zajmował dotychczas stanowisko służbowe, przysługują: 1) ryczałt z tytułu przeniesienia; 2) diety – za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby; 3) ryczałt na pokrycie kosztów przejazdu z miejsca stałego zamieszkania do nowego miejsca pełnienia służby. W myśl natomiast art. 86 ust. 2 ustawy w przypadku przesiedlenia się żołnierza zawodowego, o którym mowa w ust. 1, do nowego miejsca pełnienia służby, przysługują mu ponadto: 1) zasiłek osiedleniowy; 2) zwrot kosztów przewozu urządzeń domowych. Organy, odmawiając przyznania skarżącemu diet za czas przejazdu i pierwszą dobę w nowym miejscu pełnienia służby, ryczałtu na pokrycie kosztów przejazdu z miejsca stałego zamieszkania do nowego miejsca pełnienia służby, zasiłku osiedleniowego i zwrotu kosztów przewozu urządzeń domowych powołały się na okoliczność pełnienia przez skarżącego – bezpośrednio przed wyznaczeniem go na stanowisko służbowe w [...] Brygadzie Obrony Terytorialnej w R. – służby w rezerwie kadrowej. Z akt sprawy wynika, że skarżący – przed pełnieniem służby w rezerwie kadrowej Dyrektora Departamentu Kadr – pełnił służbę w [...]Brygadzie Zmechanizowanej w W. Rozkazem personalnym nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżący z dniem [...] stycznia 2017 r. został skierowany na szkolenie wojskowe w ramach "Sześciomiesięcznego Stypendium Oficerskiego" w Wyższej szkole [...] w [...] w terminie od dnia [...] stycznia 2017 r. do [...] lipca 2017 r. Jednocześnie z dniem [...] stycznia 2017 r. skarżący został przeniesiony do rezerwy kadrowej, w której pozostawał do [...] lipca 2017 r. Następnie decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2017 r., z dniem [...] lipca 2017 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe w [...] Brygadzie Obrony Terytorialnej w [...]. Organy przyjęły, iż skoro ustawodawca posłużył się w art. 86 ust. 1 słowem "dotychczas", to należy przy ocenie stanu faktycznego sprawy, brać pod uwagę okoliczność, iż żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe w [...] Obrony Terytorialnej w R. z rezerwy kadrowej, a nie ze stanowiska służbowego. Skarżący przed wyznaczeniem na stanowisko służbowe w [...] Brygadzie Obrony Terytorialnej nie pełnił więc służby na stanowisku służbowym. Słowo "dotychczas" oznacza, zdaniem organu, ciągłość czasową pomiędzy oboma stanowiskami, bezpośrednie następstwo jednego po drugim, czego w niniejszej sprawie brak. Nie można bowiem utożsamiać pełnienia zawodowej służby wojskowej na stanowisku służbowym z pełnieniem zawodowej służby wojskowej w rezerwie kadrowej. Żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową w rezerwie kadrowej nie przenosi się służbowo, lecz wyznacza na stanowisko służbowe z rezerwy kadrowej. Przedstawiona powyżej wykładnia art. 86 ust 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jest wynikiem wykładni językowej. Jeśli chodzi o sposób wykładania przepisów prawa należy odwołać się do wyroku NSA z 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2787/14, w którym Sąd podał, że w doktrynie wskazuje się, iż koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1/60/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej – zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie do interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - k.p.a., Białystok 1994 s. 18-51; J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53). Wskazany sposób rozumienia przepisów prawa Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. W ocenie Sądu przyjęta przez organy wykładnia językowa przepisu prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem samej regulacji. Celem bowiem przyznania zasiłku osiedleniowego i innych świadczeń z art. 86 ust. 1 i 2 ustawy było zrekompensowanie żołnierzowi zawodowemu poniesionych dodatkowych wydatków związanych z przesiedleniem (art. 86 ust. 2) lub przeniesieniem do nowego miejsca pełnienia służby (art. 86 ust. 1), wynikających z wyznaczenia na nowe stanowisko służbowe. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, użyty w art. 86 ust. 1 ustawy zwrot "zajmował dotychczas stanowisko służbowe" należy rozumieć jako odnoszący się do ostatnio zajmowanego stanowiska, a więc do stanowiska służbowego, na którym żołnierz zawodowy ostatnio – przed przeniesieniem i przesiedleniem – pełnił służbę. Taki sposób rozumienia przepisu, zgodny z ratio legis analizowanej regulacji, pozwoli na zrekompensowanie żołnierzowi zawodowemu dodatkowych wydatków związanych z przeniesieniem i przesiedleniem. W analizowanej sprawie bezspornie doszło do przesiedlenia skarżącego w 2017 r. z W. do R. wyniku wyznaczenia na nowe stanowisko służbowe. Wobec powyższego organy błędnie przyjęły, iż skarżący nie jest uprawniony do świadczeń z art. 86 ust. 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobligowane do stosowania poglądów prawnych zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł jak w sentencji.