II SA/Wa 3182/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wydania polecenia usunięcia uchybienia w zakresie treści arkusza organizacji szkoły podstawowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] września 2020 r.; 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] września 2020 r. [...] Kurator Oświaty wydał decyzję znak: [...] polecającą Gminie [...] usunięcie uchybienia polegającego na wydaniu Dyrektorowi Szkoły Podstawowej wchodzącej w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego we [...] (dalej również jako: Dyrektor Szkoły Podstawowej we [...]) wytycznych w zakresie treści arkusza organizacji szkoły dla Dyrektora Szkoły Podstawowej we [...] na rok szkolny 2020/2021, które wynikały z uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie nadania Statutu Zespołom Szkół Samorządowych Gminy [...] i miały charakter władczy i wiążący. Kurator Oświaty stwierdził uchybienie przez Gminę [...] przepisom art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 110 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (dalej ustawa - Prawo oświatowe). Usunięcie tego uchybienia winno polegać na wycofaniu wytycznych dotyczących arkusza organizacji Szkoły Podstawowej we [...] i zaprzestanie takiej praktyki. Kurator Oświaty wskazał, że wytyczne organu prowadzącego, które zostały wydane dyrektorowi szkoły, powinny zostać wycofane w tej formie, w jakiej były przekazane. O skuteczności wycofania wytycznych, ex post świadczyć może brak przeszkód ze strony organu prowadzącego w sytuacji sporządzenia przez dyrektora szkoły aneksu do arkusza organizacji, zawierającego przywrócenie organizacji oddziałów sprzed ich połączenia. Od decyzji Kuratora Oświaty z [...] września 2020 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] wniósł pismem z [...] października 2020 r. znak: [...], za pośrednictwem Kuratora Oświaty, odwołanie do Ministra Edukacji Narodowej. Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kuratora Oświaty z [...] września 2020 r. i umorzenie postępowania w sprawie z powodu jego bezprzedmiotowości. W opinii strony decyzja wydana przez Kuratora Oświaty narusza art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 110 ustawy - Prawo oświatowe przez jego błędne zastosowanie, podczas gdy organ prowadzący nie uchybił obowiązkom wynikającym z tych przepisów. Decyzja narusza także art. 56 ust. 1 cyt. ustawy przez jej błędne zastosowanie, gdyż organ prowadzący nie uchybił obowiązkom wynikającym z przepisów cyt. ustawy, ustawy o systemie oświaty lub rozporządzeń wydanych na podstawie tych ustaw, a zatem nie ma podstaw do zastosowania uprawnienia Kuratora Oświaty do wydania Gminie [...] polecenia usunięcia uchybień. Ponadto w ocenie Strony, nastąpiło naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 i art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, że organ prowadzący udzielił dyrektorowi szkoły wiążących wytycznych do projektu arkusza organizacji szkoły, podczas gdy taka sytuacja nie miała miejsca. Zaskarżonej decyzji Strona zarzuca, że jest ona niesłuszna i niezgodna z prawem z następujących przyczyn: - Strona podkreśliła, że nie udzielała jakichkolwiek ustnych wytycznych na etapie opracowywania arkusza organizacji szkoły. Minister Edukacji i Nauki decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że podziela stanowisko Kuratora Oświaty, że Strona, jako organ prowadzący szkołę, działając bez wyraźnej podstawy prawnej wydała wytyczne skierowane do Dyrektora Szkoły Podstawowej we [...], które Dyrektor miał uwzględnić podczas przygotowywania arkusza organizacji szkoły na rok szkolny 2020/2021. W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy przeszedł już do tłumaczenia potrzeby wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia wywodząc, że odpowiedzialność dyrektora szkoły za bezpieczeństwo uczniów i nauczycieli potwierdza, że organ prowadzący nie ma uprawnień do decydowania o zmniejszeniu liczby oddziałów klas podczas trwania danego etapu edukacyjnego, a tym samym likwidacji niektórych oddziałów klas, co w konsekwencji prowadzi do zwiększenia liczby uczniów w oddziałach klasowych, a to z kolei może spowodować niekorzystną zmianę warunków nauki i opieki dla uczniów w okresie pobierania nauki w danej szkole. Dalej wskazano, że zdaniem organu odwoławczego, polecenie dotyczące połączenia w nowym roku szkolnym dwóch oddziałów klasy III w jeden oddział klasy IV należy traktować jak polecenie służbowe wydane dyrektorowi szkoły. Jest to rozstrzygnięcie organu prowadzącego skierowane do podległego mu kierownika jednostki organizacyjnej powodujące, że w roku szkolnym 2020/2021 dyrektor szkoły był zobowiązany do zmniejszenia liczby oddziałów klasy IV. Zwrócono uwagę, że Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę należy zapewnienie warunków działania szkoły. Organ prowadzący sprawuje nadzór nad działalnością szkoły i w tym zakresie nadzorowi podlega między innymi, przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Uprawnienia organu prowadzącego szkołę do ingerowania w jej działalność należy postrzegać w świetle art. 58 ustawy - Prawo oświatowe, który w sposób jednoznaczny dopuszcza taką ingerencję wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Oznacza to, że organ prowadzący sprawując nadzór nad działalnością szkoły, o którym mowa w art. 57 ust. 1 cyt. ustawy, może stosować tylko takie środki tego nadzoru, jakie zostały przewidziane w ustawie (vide art. 58 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe). Powyższa regulacja wynika wprost z ustrojowej zasady legalizmu obowiązującej organy administracji publicznej, polegającej na przyznaniu tym organom kompetencji do podejmowania określonych działań wyłącznie na podstawie konkretnych norm prawnych przewidujących takie działanie. Z przytoczonych wyżej przepisów w ocenie organu wynika, że brak jest podstaw do uznania, że organ prowadzący był legitymowany do wydania wytycznych w zakresie opracowywania arkusza organizacji szkoły. Czym innym jest bowiem zapewnienie warunków działania szkoły (za co odpowiada organ prowadzący), czy też nadzór organu prowadzącego nad przestrzeganiem przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły oraz bezpieczeństwa uczniów i nauczycieli, a czym innym decydowanie o organizacji pracy szkoły. Kierowanie do dyrektora szkoły polecenia, bez względu na to, czy miało ono formę ustną czy pisemną, przekazanego przez Wójta Gminy [...] podczas narady dla dyrektorów szkół z terenu Gminy [...] [...] marca 2020 r., nie mieści się w zakresie zadań organu prowadzącego dotyczących zapewnienia warunków działania szkoły. Nie wynika także z nadzoru organu prowadzącego nad przestrzeganiem przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły. Dalej podkreślono, że bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że polecenie wydane zostało w postaci ustnego przekazu, bowiem zgodnie z art. 75 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego: ,,Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny." Odnosząc się do kwestii obowiązywania uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest nie tyle fakt obowiązywania tej uchwały, co fakt powoływania się na jej treść przez Stronę. Z dokumentacji sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] używał argumentu, jakim była treść zawartego w uchwale nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. przepisu § 21 pkt 2. Statutu Zespołu Szkół Samorządowych Gminy [...] w brzmieniu: "Oddział zostaje podzielony na dwa oddziały, jeżeli liczy 33 uczniów i więcej", jako normy określającej liczebność oddziału klasy IV. Pozwoliło to, w ocenie Wójta Gminy [...], na utworzenie w Szkole Podstawowej we [...] jednego oddziału klasy IV liczącego 27 uczniów, zamiast dwóch oddziałów klasy IV wcześniej funkcjonujących jako klasa IIl a i lll b. Ponadto, według organu jeżeli z samego faktu istnienia uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nie wynikają żadne wytyczne, tym bardziej niezrozumiałe jest w ocenie organu II instancji odwoływanie się przez Wójta Gminy [...] do zapisów uchwały, które są już nieaktualne. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że Dyrektor Szkoły Podstawowej we [...] decyzję o połączeniu oddziałów klasy IV podjął z własnej inicjatywy. Z treści dokumentu "Protokół kontroli doraźnej w zakresie organizacji pracy szkoły na rok szkolny 2020/2021" (kontrola w dniu [...] sierpnia 2020 r. przeprowadzona przez wizytatorów Kuratorium Oświaty w [...]) wynika, że łączenie obecnych oddziałów klasy IIl a i lll b zostało zaplanowane na wyraźne ustne polecenie Wójta Gminy [...], wydane podczas narady dla dyrektorów szkół z terenu gminy. Potwierdza to także informacja z [...] sierpnia 2020 r. Dyrektora Szkoły Podstawowej we [...] przekazana do Kuratorium Oświaty. Ponadto organ odwoławczy nie znalazł potwierdzenia stanowiska Strony, że nie wydał żadnych wytycznych w sprawie arkusza organizacji Szkoły Podstawowej we [...], bowiem zaprzecza temu postępowanie Strony po zatwierdzeniu arkusza organizacji Szkoły Podstawowej we [...]. Jeżeli Strona, jak podnosi w odwołaniu od decyzji Kuratora Oświaty i wcześniejszych pismach do Kuratora Oświaty, nie wydała żadnego wiążącego polecenia Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Zespole Szkolno-Przedszkolnym we [...], to zasadne jest według organu pytanie, dlaczego organ prowadzący nie zmienił decyzji w sprawie połączenia oddziałów. W ocenie organu odwoławczego powyższe dowody stanowią dostateczną przesłankę do stwierdzenia, że organ prowadzący nie tylko akceptował, ale nawet planował połączenie oddziałów klasy III w Szkole Podstawowej we [...], gdyż w przeciwnym przypadku, podjąłby stosowne działania w celu zmiany arkusza organizacji Szkoły oraz odstąpiłby od łączenia oddziałów klasy III jeszcze na etapie jego zatwierdzania. Organ prowadzący mógł także podjąć decyzję w tej sprawie przed rozpoczęciem nowego roku szkolnego, mając na uwadze przytoczone wyżej pismo Kuratora Oświaty z [...] sierpnia 2020 r. wszczynające postępowanie wobec Gminy [...]. Od zaskarżonej decyzji skargę do tut. Sądu wywiodła Gmina [...] zarzucając organowi: 1. naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 110 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 roku, poz. 910, dalej jako "Prawo oświatowe") poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy organ prowadzący nie uchybił obowiązkom wynikającym z tych przepisów, 2. naruszenie art. 56 ust. 1 Prawa oświatowego jego błędne zastosowanie, podczas gdy organ prowadzący nie uchybił obowiązkom wynikającym z przepisów Prawa oświatowego, ustawy o systemie oświaty lub rozporządzeń wydanych na podstawie tych ustaw, a zatem uprawnienie Kuratora Oświaty do polecenia Gminie [...] usunięcia uchybień nie zaktualizowało się, 3. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ prowadzący udzielił dyrektorowi szkoły wiążących wytycznych do projektu arkusza organizacji szkoły, podczas gdy taka sytuacja nie miała miejsca, 4. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania przed organem I Instancji, po uprzednim uchyleniu zaskarżonej decyzji. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wydanej z upoważnienia Ministra Edukacji i Nauki oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Kuratora Oświaty i o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu rozwinięto w/w zarzuty podkreślając ponownie, iż nie zostały wydane wiążące wytyczne których dotyczy skarżony akt. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ ustalił w sposób wyczerpujący stan faktyczny i czy w uzasadnieniu – w sposób przekonujący wyjaśnił sposób, w jaki czynił ustalenia faktyczne. W ocenie tut. Sądu na w/postawione pytania należało udzielić negatywnej odpowiedzi. Kwestią sporną w sprawie, przez cały czas trwania postępowania było to, czy Wójt Gminy [...] wydał Dyrektorowi Szkoły Podstawowej wiążące wytyczne opisane w skarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji. Organy obydwu instancji przyjęły zgodnie, że wytyczne takie zostały wydane. Jednocześnie w trakcie całego postępowania Wójt zaprzeczał takiemu faktowi. Wobec takiego stanowiska strony, na organach ciążył obowiązek ustalenia, czy sporne wytyczne istotnie zostały wydane, a jeśli tak, to czy miały charakter wiążący. Organy winny więc w uzasadnieniach rozstrzygnięć przywołać dowody na jakich się oparły i z których wywiodły fakt, że doszło do wydania przez Wójta owych wytycznych. Powyższego – kluczowego dla sprawy elementu, próżno jednakże szukać w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji. Minister, pomimo tego, iż podzielił stanowisko Kuratora, że Wójt wydał omawiane wytyczne, nie przywołał żadnego dowodu, z którego taki fakt miałby wynikać. W uzasadnieniu zawarł jedynie stwierdzenie, iż: "Bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że polecenie wydane zostało w postaci ustnego przekazu, bowiem zgodnie z art. 75 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny." Myśli tej nie rozwinął jednakże w żaden sposób. W szczególności nie wskazał ani konkretnego dokumentu, ani konkretnych zeznań czy opinii, potwierdzających fakt wydania spornych wytycznych. Sposób sformułowania przez Ministra w/przywołanego stwierdzenia wydaje się sugerować, iż w jego ocenie dowodem na istnienie ustnie wydanych wytycznych, są właśnie owe wytyczne. Jeśli istotnie Sąd trafnie domyśla się intencji autora skarżonej decyzji, to zwrócić należało uwagę na to, iż tego rodzaju sposób dowodzenia, jawi się jako rozumowanie całkowicie nielogiczne, określane w nauce rozumowaniem "ignotum per ignotum". Wewnętrznie sprzecznym a wręcz pustym jest twierdzenie, że o istnieniu określonego faktu, świadczy właśnie ów fakt (mimo że jego istnienie jest kwestionowane przez stronę postępowania). Kolejnym dowodem nieumiejętnego prowadzenia postępowania dowodowego przez organ jest stwierdzenie, iż: "organ odwoławczy nie znalazł potwierdzenia stanowiska Strony, że nie wydał żadnych wytycznych". Oczekiwanie przez Ministra na przedstawienie przez Wójta dowodów na okoliczności negatywne, pozostaje bowiem w oderwaniu nie tylko od zasad przyjętych we wszystkich procedurach (w tym administracyjnej), ale także zaprzecza zasadom logicznego rozumowania. Dowodzić można przecież wyłącznie istnienia okoliczności pozytywnych tj. takich które istnieją. Jako zbyt daleko idące uproszczenie jawią się też wnioski organu, że skoro "organ prowadzący nie tylko akceptował, ale nawet planował połączenie oddziałów klasy III w Szkole Podstawowej we [...]", to w efekcie wydał sporne wytyczne. Samo przecież istnienie planów czy zamiarów, a nawet akceptacja dla nich, nie świadczy per se o podjęciu działań w celu wprowadzenia owych planów w życie. Wytknąć należało również organowi, że nie przywołał żadnych dowodów potwierdzających tezę, iż "wydane przez Gminę [...] polecenie, którego treść Dyrektor Szkoły Podstawowej we [...] miał uwzględnić w arkuszu organizacji na rok szkolny 2020/2021, miało charakter władczy". Stąd też, w/w konstatacja organu jawi się jako dowolna, a więc w sposób oczywisty naruszająca zasady prowadzenia postępowania dowodowego. Powyższe, bardzo poważne uchybienia przez organ przepisom postępowania – w szczególności art. 6, 7, 77 § 1 i 107 K.p.a. sprawiają, iż skarżone oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcia są przedwczesne. Skoro organy nie udowodniły faktu wydania spornych wytycznych, i to o charakterze wiążącym, to tym samym nie miały możliwości skutecznego nakazywania ich wycofywania. Biorąc pod uwagę powyższe, tut. Sąd nie mógł więc wypowiadać się co do kwestii merytorycznej (dopuszczalności i ewentualnie trafności wytycznych), skoro na obecnym etapie postępowania nie udowodniono tego, by do wydania spornych wytycznych istotnie doszło. W tym stanie sprawy, uznając że skarżona i utrzymana nią w mocy decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). O kosztach orzeczono stosownie do dyspozycji art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do uwzględnienia uwag poczynionych w niniejszym uzasadnieniu i do prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego.