II SA/Wa 321/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr), WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji - oddala skargę. Komendant Główny Policji zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa, uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] grudnia 2008 r. l. dz. [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Decyzją z [...] grudnia 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji w R., na podstawie art. 155 kpa, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] maja 2001 r. nr [...], zwalniającej R. Z. ze służby w Policji z dniem 31 maja 2001 r. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Miejski Policji w P. rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] zwolnił R. Z. ze służby w Policji z dniem 31 maja 2001 r. w związku z osiągnięciem 30 lat łącznej wysługi lat obliczanej dla celów emerytalnych. Rozkaz ten został utrzymany w mocy decyzją z dnia [...] maja 2001 r. nr [...], a Naczelny Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Rz 1140/01, nie uwzględnił skargi na ostatnio wskazaną decyzję. W dniu 5 stycznia 2004 r. R. Z. złożył do Komendanta Głównego Policji wniosek o uchylenie rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2001 r. – w trybie art. 155 kpa. Jednak decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] Komendant Główny Policji odmówił uchylenia wskazanej przez skarżącego decyzji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1691/04, potwierdził zasadność tego rozstrzygnięcia. 6 lutego 2008 r. R. Z. złożył ponowny wniosek o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 155 kpa w sprawie uchylenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Wobec tego Komendant Wojewódzki Policji w R. pismem z dnia [...] maja 2008 r. poinformował skarżącego, że sprawa uchylenia tego rozkazu była już rozpatrywana i wyczerpany został tok instancji oraz skargowy w tej sprawie, stąd brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku. Powyższe stanowisko podtrzymał Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia KGP, który w odpowiedzi na skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w R., wskazał, że prawomocny wyrok sądu ma powagę rzeczy osądzonej w przedmiocie rozstrzygnięcia – na podstawie art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Organ uznał zatem, że brak jest możliwości ponownej weryfikacji tej samej decyzji. Pismem z dnia 7 października 2008 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 17 listopada 2008 r., R. Z. ponownie wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. o uchylenie, na podstawie art. 155 kpa, ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] maja 2001 r. nr [...]. Komendant ten decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr l. dz. [...] odmówił uchylenia rozkazu z [...] maja 2001 r. nr [...]. Organ I instancji uznał bowiem, że skarżący wskazał odmienny katalog faktów niż miało to miejsce w poprzednim postępowaniu zakończonym decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], stąd nie zachodzi tożsamość sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego, odmówił uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby. W odwołaniu z dnia 14 grudnia 2008 r. R. Z. przywołał zarzuty, które już wcześniej przedstawiał, poinformował nadto, że nie zamierza już wracać do służby. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Komendant Główny Policji uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie uchylenia rozkazu z [...] maja 2001 r. zostało już raz prawomocnie zakończone, stąd brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a zatem postępowanie takie jest bezpodmiotowe. Komendant Główny Policji wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, skarżący nie przedstawił nowych okoliczności faktycznych, wobec czego organ I instancji rozpatrzył ponownie sprawę, która była już wcześniej prawomocnie zakończona. W skardze na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. R. Z. zarzucił rozpatrzenie sprawy bez wykrycia prawdy materialnej oraz ustalenia przesłanek wynikających z art. 155 kpa, pozbawienia go, jako strony, prawa czynnego udziału w postępowaniu, brak przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, czym organ, w ocenie skarżącego, naruszył dyspozycję art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Nadto skarżący wyjaśnił, że nie składał wniosku o uchylenie rozkazu, lecz o wszczęcie na podstawie art. 61 § 1 kpa i przeprowadzenie na zasadzie art. 155 kpa odrębnego od dotychczasowych postępowania, ponieważ tylko przeprowadzenie postępowania z poszanowaniem wszystkich zasad może stanowić podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 104 § 1 i § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na swoje wcześniejsze ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Ponadto, podstawową zasadą, sformułowaną w art. 6 kpa, jest to, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Podkreślić należy, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], na mocy której organ administracji uznał, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] maja 2001 r. nr [...]. Decyzja z [...] czerwca 2004 r. została skontrolowana pod względem zgodności z prawem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który oddalił skargę R. Z. Z kolei rozpatrzenie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną, stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności takiego postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Z uwagi zaś na zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, jakie ustanawia przepis art. 138 kpa, organ odwoławczy nie mógł stwierdzić nieważności decyzji z [...] grudnia 2008 r. Słusznie zatem Komendant Główny Policji uchylił w całości decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] grudnia 2008 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż nie wnosił do organu o uchylenie decyzji, a tylko o wszczęcie i przeprowadzenie w trybie art. 155 kpa postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne, musi zostać zakończone orzeczeniem kończącym postępowanie, inaczej uzasadniony byłby zarzut bezczynności organu. W ocenie Sądu, niezrozumiały jest zatem wskazany wyżej zarzut R. Z., ponieważ zmierza do całkowitego rozdzielenia i uniezależnienia od siebie ściśle powiązanych etapów postępowania administracyjnego, czyli etapu wyjaśniającego i decyzyjnego. Taka sytuacja prowadziłaby w efekcie do wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego i prawnego sprawy, ale już bez jej ostatecznego rozstrzygnięcia, co z kolei uniemożliwiłoby kontrolę sądową spraw administracyjnych. Z kolei wydanie rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia postępowania cechowałaby dowolność i uznaniowość, a w dalszej kolejności niestabilność oraz brak zaufania do organów administracji publicznej. Podkreślić nadto należy, że postępowanie o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa nie oznacza konieczności ponownego przeprowadzenia w zakresie całkowitym postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją. Postępowanie w tym trybie zmierza bowiem do weryfikacji decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym, nie zaś do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.