II SA/Wa 321/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby – oddala skargę – Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dowódcy [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] przyznającą st. plut. G. M. ryczałt na pokrycie kosztów dojazdu. Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Dowódca [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] wszczął z urzędu postępowanie nadzorcze i wstrzymał wykonanie decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] lutego 2009 r. przyznającej st. plut. G. M. ryczałt na pokrycie kosztów dojazdu. Następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, iż decyzją Dowódcy JW [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] przyznano st. plut. G. M. zasiłek osiedleniowy w wysokości 250 % najniższego uposażenia w związku z przesiedleniem się wraz z członkami rodziny do miejscowości E. tj. miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia służby w O. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 października 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 197, poz. 1389) ryczałt za dojazdy, nie przysługuje żołnierzom, którym w związku z ostatnim przesiedleniem służbowym przyznano zasiłek osiedleniowy w wysokości ustalonej z uwzględnieniem przesiedlających się członków rodziny żołnierza. Zatem rozstrzygnięcie zapadłe w decyzji Dowódcy JW [...] z dnia [...] lutego 2009 r., którą przyznano st. plut. G. M. ryczałt na pokrycie kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, w sytuacji gdy przyznano mu zasiłek osiedleniowy w wysokości ustalonej z uwzględnieniem przesiedlających się jego członków rodziny jest rażąco sprzeczne z powołanym powyżej przepisem prawa. Sprzeczności ta stanowi, na zasadzie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy JW [...] w O. z dnia 11 lutego 2009 r. przyznającej st. plut. G. M. ryczałt na pokrycie kosztów dojazdu. Od powyższej decyzji G. M. wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi I instancji wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. 6-10 k.p.a. oraz art. 35 § 3, art. 36 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wszystkich wniosków dowodowych strony istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia zmieniającego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ I wydał właściwe rozstrzygnięcie w sprawie. Strona bowiem w 2007 r. wystąpiła do Dowódcy JW [...] o wypłacenie należności z tytułu osiedlenia się w miejscowości E. Dowódca JW [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. przyznał wnioskodawcy przedmiotowe świadczenie w wysokości 250 % najniższego uposażenia z uwzględnieniem członków rodziny. W związku z tym przyznanie zwrotu kosztów dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby decyzją Dowódcy JW [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia zmieniającego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej jest zobligowany stwierdzić nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo organ nadzorczy stwierdził, iż żołnierz decydując się osiedlić wraz z rodziną w miejscowości pobliskiej, zamiast w miejscu pełnienia służby, musi zdawać sobie sprawę, że będzie ponosił dodatkowe koszty codziennych dojazdów z tym związanych. Decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] grudnia 2009 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez G. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) nieuwzględnienie wszystkich wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, 2) niewzięcia pod uwagę okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, 3) brak w aktach odwoławczych sprawy wszystkich dokumentów począwszy od dnia 9 maja 2008 r., 4) przekroczenie terminów załatwienia sprawy, zgodnie z przepisami k.p.a. na wszystkich szczeblach organów prowadzących postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., iż decyzja nadzorcza organu I instancji została wydana na podstawie niepełnych faktów, albowiem w teczce odwoławczej nie zamieszczono pierwszego wniosku skarżącego z dnia 9 maja 2008 r., odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z października 2008 r., jednej z opinii radcy prawnego dotyczącej warunków otrzymania ryczałtu za dojazdy, pełnej listy żołnierzy, którym wypłacono należności w sierpniu 2009 r., a którzy nie mieli przeniesienia służbowego i otrzymali ryczałt za dojazd. Skarżący wskazał, iż innym żołnierzom wypłacano ryczałt za dojazd pomimo, iż wcześniej otrzymali zasiłek osiedleniowy. Świadczy to o nierównym traktowaniu wobec prawa żołnierzy będących w takiej samej sytuacji. Ponadto ograniczono skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania. Skarżący podkreślił, iż w okresie otrzymania dodatku osiedleniowego w sierpniu 2007 r. nie obowiązywały przepisy prawne dotyczące ryczałtu za dojazdy, ponieważ przepisy te zostały wprowadzone rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej dopiero dnia 5 października 2007 r., dlatego też powoływanie przez organy nadzorcze na ten zapis jest niezgodne z prawem - prawo nie działa wstecz. Takowe zastosowanie przepisu prawa mogłoby mieć miejsce jedynie w sytuacji żołnierzy, którzy otrzymali zasiłek osiedleniowy, ale po dniu 5 października 2007 r. Wskazał także, iż nie otrzymał należności pieniężnych przyznanych zakwestionowaną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., choć stała się ona ostateczna i wymagalna. Końcowo skarżący stwierdził, iż organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych, bowiem miejscowość E. nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu definicji miejscowość pobliskiej. W przypadku skarżącego najdogodniejszy czas przejazdu do JW w O. i z powrotem do domu przekracza 2 godziny, co było dowodem w sprawie odwoławczej. W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk Lądowych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy wskazać, że postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt. IV SA 1030/97), organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślenia też wymaga, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), na którym oparto rozstrzygnięcie, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Zagadnienie przyznania żołnierzowi zwrotu kosztów przejazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, wg. stanu na dzień wydania decyzji objętej kontrolą nadzorczą, regulował art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) w brzmieniu: żołnierzowi zawodowemu przeniesionemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej w innej miejscowości albo skierowanemu do wykonywania zadań służbowych poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania przysługują należności za przeniesienia i podróże służbowe. Pierwotny tekst rozporządzenia wykonawczego Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 40, poz. 1487) ustalał w § 3 ust. 1, iż z tytułu przeniesienia służbowego żołnierzowi przysługują: 1) diety dla żołnierza i członków jego rodziny - za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu zamieszkania; 2) ryczałt na pokrycie kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania osób, o których mowa w pkt 1; 3) ryczałt z tytułu przeniesienia; 4) zasiłek osiedleniowy; 5) zwrot kosztów przewozu urządzenia domowego. Ustęp 2 powołanego § 3 zaś stanowił, iż członkami rodziny żołnierza, o których mowa w ust. 1 pkt 1, są małżonek oraz pozostające na utrzymaniu żołnierza dzieci własne, dzieci jego małżonka, dzieci przysposobione i przyjęte na wychowanie, w tym w ramach rodzin zastępczych, albo inne dzieci, których opiekunem prawnym został ustanowiony żołnierz lub jego małżonek: 1) do ukończenia 18 lat życia lub do ukończenia 25 lat życia, jeżeli kształcą się w szkole lub studiują; 2) które stały się całkowicie niezdolne do pracy lub niezdolne do samodzielnej egzystencji przed osiągnięciem wieku określonego w pkt 1. Przywołany akt prawny nie przewidywał natomiast zwrotu kosztów przejazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby lub ryczałtu za dojazd. Dopiero obowiązujące od dnia 1 listopada 2007 r. rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 października 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienie i podróże służbowe (Dz. U. Nr 192, poz. 1389) w § 1 pkt 2 wprowadziło zmiany do § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe poprzez dodanie po ust. 2, ust. 3-5 w brzmieniu: "3. Żołnierzowi przeniesionemu służbowo do miejscowości, do której jest możliwy codzienny dojazd publicznymi środkami transportu, przysługuje zwrot kosztów przejazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem, w wysokości udokumentowanej imiennym biletem miesięcznym na przejazd środkiem publicznego transportu kolejowego lub autobusowego. 4. W przypadku nieprzedłożenia biletu, o którym mowa w ust. 3, żołnierz otrzymuje ryczałt na pokrycie kosztów dojazdu do nowego miejsca pełnienia służby w wysokości 1/22 ceny imiennego biletu miesięcznego na przejazd w klasie II pociągu osobowego, przewidzianego dla najkrótszej odległości pomiędzy stacją (przystankiem) najbliższą miejscu zamieszkania a stacją (przystankiem) najbliższą miejscu pełnienia służby - za każdy dzień wykonywania zadań służbowych w nowym miejscu pełnienia służby. 5. Zwrot kosztów przejazdów oraz ryczałt, o których mowa w ust. 3 i 4, nie przysługują żołnierzowi, który: 1) posiada uprawnienia do bezpłatnych przejazdów lub zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z innego tytułu; 2) został przeniesiony: a) do miejscowości, w której on sam lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo jest zameldowany na pobyt stały, b) do miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne". Jednakże w § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia zmieniającego prawodawca zastrzegł, iż należności, o których mowa w § 3 ust. 3 i 4 oraz § 7a rozporządzenia, o którym mowa w § 1, nie przysługują żołnierzom, którym w związku z ostatnim przeniesieniem służbowym przyznano zasiłek osiedleniowy w wysokości ustalonej z uwzględnieniem przesiedlających się członków rodziny żołnierza. Powołany przepis wyklucza przyznanie żołnierzowi zwrotu kosztów przejazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby lub ryczałtu za dojazd, któremu w związku z ostatnim przeniesieniem służbowym przyznano w wymaganej wysokości zasiłek osiedleniowy. W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż jeszcze przed wejściem życie ww. rozporządzenia zmieniającego decyzją Dowódcy JW [...] z dnia [...] lipca 2007 r. przyznano skarżącemu zasiłek osiedleniowy w wysokości 250 % najniższego uposażenia w związku z przesiedleniem się wraz z członkami rodziny do miejscowości E. W świetle jednoznacznie brzmiącego przepisu § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, skarżący nie był uprawniony do uzyskania prawa do świadczeń przewidzianych w § 3 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy za przeniesienia i podróże służbowe. Zatem przyznanie skarżącemu decyzją Dowódcy JW [...] w O. z dnia [...] lutego 2009 r. ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby nastąpiło z pominięciem § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego. We wskazanym stanie faktycznym i prawnym organy nadzoru zasadnie stwierdziły, iż przepis § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia zmieniającego został w kontrolowanej decyzji Dowódcy JW [...] naruszony w sposób rażący. W sprawie przyznawania przedmiotowego świadczenia powołany przepis rozporządzenia zmieniającego należy stosować wprost (przepis jest przejrzysty i czytelny przy zastosowaniu wykładni gramatycznej) bez potrzeby stosowania wykładni funkcjonalnej czy systemowej. Norma prawa materialnego określona tym przepisem bezsprzecznie została w przedmiotowej sprawie naruszona w sposób wyraźny, nie budzący wątpliwości. Zatem organy zasadnie przyjęły, iż podlegająca kontroli nadzorczej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać je za niezasadne. Nie ma racji skarżący twierdząc, iż wyłączenie z § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 października 2007 r. może dotyczyć tylko tych żołnierzy, którym przyznano zasiłek osiedleniowy już po wejściu w życie przepisów tego rozporządzenia. Treść powołanego przepisu takich ograniczeń nie zawiera. Przeciwnie, prawodawca ustalając nowy katalog świadczeń związanych z przeniesieniem żołnierza świadomie wprowadził przedmiotową regulację obostrzającą, po to aby nie przyznawać żołnierzowi świadczenia zastępczego, w sytuacji gdy skorzystał on już z formy pomocy prawem przewidzianej. Za niezasadne także należy uznać twierdzenia skarżącego o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły i naruszeniem przepisów k.p.a. oraz sposobu realizacji decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., albowiem te zarzuty w istocie dotyczą postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji o przyznaniu skarżącemu ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdu, nie zaś postępowania nadzorczego. Stwierdzić natomiast należy, że zarzut skargi, dotyczący naruszenia przez organy nadzorcze art. 10 § 1 k.p.a., nie jest pozbawiony uzasadnionych podstaw. W istocie, organy obu instancji nie wezwał strony do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Jednak w ocenie Sądu, wada tego rodzaju w niniejszej sprawie nie mogła mieć istotnego wpływu na jej końcowy wynik. Postępowanie nadzorcze ma za zadanie poddać kontroli decyzję administracyjną i bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania zwykłego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 (publik. ONSA i WSA 2006/6/157) zawarł tezę, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez nie zawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tego zaś strona skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała. Reasumują stwierdzić należy, że postępowanie nadzorcze przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami k.p.a., zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie narusza w sposób istotny wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.