II SA/Wa 321/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2024 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J.J. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - porządki obrad, listy obecności, protokoły posiedzeń, podjęte uchwały, imienne protokoły głosowań, ewentualne protokoły komisji wnioskowych i skrutacyjnych - z posiedzeń Zgromadzenia Ogólnego Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych z roku 2021, - roczne sprawozdanie Zarządu Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych z wykonania zadań powierzonych za rok 2019, - roczne sprawozdanie Zarządu Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych z wykonania zadań powierzonych za rok 2020, - zbiorcza informacja roczna z działalności samorządowych kolegiów odwoławczych i Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych za rok 2019, - zbiorcza informacja roczna z działalności samorządowych kolegiów odwoławczych i Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych za rok 2020 na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w zakresie wskazanym we wniosku. Pismem z dnia 15.07.2021 r. Kolegium wezwało wnioskodawcę do wykazania, w terminie 7 dni, że udostępnienie informacji w żądanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, z uwagi na fakt, że stanowi informację przetworzoną. Konieczność sporządzenia informacji, na potrzeby wnioskowanego udostępnienia (przeszukanie archiwum zakładowego, przygotowanie wymaganych dokumentów, ich zestawienie - dokumenty za okres 2 lat, zeskanowanie, ewentualna anonimizacja) wymaga użycia dodatkowych sił oraz wygospodarowania dodatkowego czasu pracownika na wykonanie koniecznych czynność, co powoduje, że stanowiłaby ona informację przetworzoną, podlegającą udostępnieniu w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Analogiczny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2012 r. (sygn. akt I OSK 1477/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), wskazując m.in., iż zarówno w doktrynie, jak też orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 wyraził pogląd, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu. Ww. wezwanie zostało odebrane przez J.J. w dniu 15.07.2021 r. – poświadczenie odbioru epaup. Wnioskodawca nie odpowiedział na wezwanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło udostępnienia żądanych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi J.J. na ww. decyzję Kolegium, wyrokiem z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2880/21, stwierdził nieważność decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2021 r. W uzasadnieniu wskazując, że u.d.i.p. nie przyznaje kolegiom, jako organom orzekającym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, kompetencji do załatwiania kierowanych do kolegiów wniosków o udostępnienie informacji publicznej, tj. informacji publicznych będących w posiadaniu tych jednostek. Organem właściwym w takich sprawach jest prezes kolegium, który jest również dysponentem informacji publicznej związanej z działalnością danego kolegium. Powoduje to, że również decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) winien wydać właśnie prezes kolegium (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 2 ustawy ustrojowej). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 1040/22 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2880/21. NSA wskazał, że organem kolegium, reprezentującym je na zewnątrz, jest prezes kolegium, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 u.s.k.o. Prezes kolegium, zgodnie z art. 11 ust. 2 u.s.k.o., wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego. Ponadto to prezes kolegium, a nie skład orzekający kolegium, jest dysponentem informacji publicznej związanej z działalnością kolegium (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 stycznia 2018 r., II SA/Go 1116/17). Oznacza to, że udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej realizuje prezes kolegium, a nie kolegium działające w składzie trzyosobowym. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021.735 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020. 2176 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J.J. z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - porządki obrad, listy obecności, protokoły posiedzeń, podjęte uchwały, imienne protokoły głosowań, ewentualne protokoły komisji wnioskowych i skrutacyjnych - z posiedzeń Zgromadzenia Ogólnego Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych z roku 2021, - roczne sprawozdanie Zarządu Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych z wykonania zadań powierzonych za rok 2019, - roczne sprawozdanie Zarządu Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych z wykonania zadań powierzonych za rok 2020, - zbiorcza informacja roczna z działalności samorządowych kolegiów odwoławczych i Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych za rok 2019, - zbiorcza informacja roczna z działalności samorządowych kolegiów odwoławczych i Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych za rok 2020 na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w zakresie wskazanym we wniosku. Prezes SKO powołując się na treść art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przywołał wyrok NSA dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 951/08, w którym Sąd podkreślił, iż prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych itp.), mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, której udzielenia domaga się wnioskodawca (art. 1 i 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Regulacja ta ma za zadanie ograniczyć konieczność podejmowania działań mających na celu udostępnienie informacji publicznej, dezorganizujących i utrudniających normalne funkcjonowanie podmiotów dysponujących owymi informacjami i zobligowanych do ich udostępnienia, do niezbędnego minimum, jedynie do sytuacji szczególnych, w których interes publiczny musi wziąć górę nad sprawnością działania podmiotu, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji. Zdaniem Prezesa SKO nie budzi wątpliwości, iż informacje, o które wystąpił wnioskodawca, podlegają - co do zasady - udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie. Udostępnienie jednak informacji - w zakresie objętym wnioskiem - wymagałoby podjęcia przez właściwy organ działań (przygotowanie nowej informacji, wyszukanie dokumentów z okresu 2 lat, zeskanowanie, analiza dokumentów i ewentualna anonimizacja), których celem byłoby wytworzenie informacji jakościowo nowej, nie znajdującej się w takim kształcie w dyspozycji owego organu, a co za tym idzie - informację taką uznać należy za przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przyczyny, z powodu których organ administracji nie prowadzi rejestrów czy zbioru danych, dzięki którym możliwe byłoby natychmiastowe, "od ręki", udzielenie informacji w żądanym zakresie, pozostają bez znaczenia dla oceny możliwości udzielenia tego rodzaju informacji. Ugruntowane orzecznictwo potwierdza, że "informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, natomiast informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w określonej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu obowiązanego. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej jakościowo informacji poprzez dokonanie stosownych działań, tj. analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, wymagających zaangażowania intelektualnego. Ponadto informacja przetworzona to taka informacja, która została przetworzona "specjalnie dla wnioskodawcy" wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot obowiązany nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Ustalenie przez podmiot obowiązany, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, pociąga za sobą konieczność zbadania występowania po stronie wnioskodawcy przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu tego rodzaju informacji publicznej. Jej brak powoduje zaś konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.". Domaganie się udostępnienia przetworzonej informacji publicznej jest możliwe, jednakże dla skuteczności owego żądania konieczne jest wykazanie, że udzielenie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ciężar dowodu spoczywa w tym przypadku na wnioskodawcy - to wnioskodawca musi wykazać, że za udzieleniem żądanej informacji opowiada się istotny interes społeczny, a nie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, że taki istotny interes w konkretnym przypadku nie istnieje. W sprawie niniejszej wnioskodawca nie podjął wykazania, że udostępnienie żądanej przezeń informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – brak odpowiedz na wezwanie Kolegium. Intencją ustawodawcy nie było przy uchwalaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej stworzenie instrumentów pozwalających na utrudnienie funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Poprzez uznanie informacji za informację przetworzoną wnioskodawca nie jest pozbawiony tego prawa. Jednak konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania słusznie została uzależniona od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego - wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. I OSK 792/11, LEX nr 1094536. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione dla interesu publicznego. Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, nie posiadającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swojej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Podstawowym elementem pozwalającym na właściwe uzasadnienie szczególnego interesu publicznego jest więc wykazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływało skutki dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. Wnioskodawca musi więc wykazać, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie określonej sprawy w określony sposób, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, jak również nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające dla przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a sprawa o której chce zostać poinformowany ma szczególne znaczenie. W sytuacji braku interesu publicznego organ zobowiązany powinien odmówić udzielenia informacji. Ustawodawca nie tylko wymaga aby istniał interes publiczny ale jeszcze aby udzielenie informacji przetworzonej było szczególnie istotne dla owego interesu. W wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt; I OSK 1768/10, publ. CBOSA Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ogranicza uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej poprzez konieczność wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym nie mającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk 6 czerwca 2006 r.). Nie oznacza to jednak, że obywatel nie pełniący wskazanych wyżej lub podobnych funkcji, nie może uzyskać informacji publicznej przetworzonej. Byłby to wniosek zbyt daleko idący, a takie rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezzasadnie ograniczałoby obywatelskie prawo do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego też wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowaniu organów administracji publicznej. Jeżeli wnioskodawca nie odniósł się do tej kwestii; organ uzasadniając odmowę udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wykazać, że wnioskodawca nie ma realnych możliwości podjęcia takich działań, lub może je podjąć bez uzyskania informacji. J.J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie decyzji Prezesa SKO z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...], zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewykazanie przetworzonego charakteru objętej decyzją informacji i w konsekwencji błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona, art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o wymogu zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym brak wyjaśnienia przesłanek formalnych i materialnych ograniczenia dostępu do informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy oraz powieleniu uzasadnienia decyzji z nieważnej decyzji trzyosobowego składu SKO w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]. Skarżący w uzasadnieniu przytoczył przebieg postępowania oraz szerzej omówił zarzuty skargi, przytaczając na ich poparcie liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał m.in., że Prezes SKO powielił decyzję SKO w [...] z dnia [...] lipca 2021 nr [...], nie przeprowadził we własnym zakresie jakiegokolwiek postępowania, w którym analizowałby szczegółowo zasadność uznania żądanej informacji za tzw. informację przetworzoną. W ocenie skarżącego organ nietrafnie, a co najmniej przedwcześnie, zakwalifikował żądane informacje jako informacje mające charakter informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skarżący zaznaczył, że informacja przetworzona to jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 czerwca 2023r. w sprawie II SA/Ol 258/23). Oznacza to jednak konieczność podjęcia pewnego wysiłku interpretacyjnego. W ocenie skarżącego, trzeba odróżnić sytuację, w której organ dokonuje twórczej analizy danych od sytuacji, w której jedynie wydobywa pewne informacje, które istnieją. Niezbędne jest tylko podjęcie czynności technicznych, związanych z wyszukaniem i udostępnieniem informacji, które nie uzasadniają przyjęcia, że przedmiotem wniosku jest informacja przetworzona. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że przeważająca jest wykładnia, zgodnie z którą przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, czy proste zsumowanie danych są tego rodzaju zabiegami, które nie pozwalają mówić o "przetworzeniu" a co najwyżej o "przekształceniu" informacji w inną formą i nie stanowi informacji przetworzonej. Z "przetworzeniem" informacji nie można zrównać również samego faktu wyszukania w rejestrach, ewidencjach czy innego rodzaju zestawieniach informacji określonych we wniosku. W takim przypadku organ udziela prostej informacji publicznej. Skarżący podniósł również, że konieczność poniesienia kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej nie może stanowić podstawy do uznania takiej informacji za przetworzoną, nie mówiąc już o odmowie jej udostępnienia – u.d.i.p. w art. 15 przewiduje w takiej sytuacji możliwość obciążenia wnioskodawcy dodatkowymi kosztami związanymi m.in. z przekształceniem żądanej informacji w formę wskazaną we wniosku. Ograniczone możliwości techniczno-osobowe mogą być przyczyną wydłużenia terminu realizacji wniosku do dwóch miesięcy od daty wpływu wniosku zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 u.d.i.p. lub stosownie do art. 15 ust. 1 ww. ustawy nałożenia na wnioskodawcę opłaty odpowiadającej kosztom poniesionym przez organ przy realizacji wniosku, ale nie mogą stanowić powodu uznania danej informacji za przetworzoną. Skarżący powołując się na wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2407/12 wskazał, że "decyzja odmowna wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. musi wyjaśniać przyczyny odmowy, nie pozostawiając wątpliwości co do prawidłowości i zasadności rozstrzygnięcia.". Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji powinna zawierać wszechstronne uzasadnienie faktyczne i prawne. Szczególnie ważne jest podanie oraz wyjaśnienie podstaw odmowy. Ponadto dodał, że ciężar w wykazaniu, że dana informacja jest informacją przetworzoną spoczywa na organie. W niniejszej sprawie organ nie wykazał w przekonujący, obiektywny i niebudzący wątpliwości, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, a analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że organ pominął w toku rozpatrywania sprawy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zaniechał podjęcia niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w związku z czym dopuścił się dowolności w ustaleniach faktycznych i rozpatrzenia zgromadzonego niepełnego materiału dowodowego w sposób dowolny, przypadkowy, subiektywny, selektywny i oparty na z góry założonej tezie. Ponadto powielenie treści decyzji trzyosobowego składu orzekającego SKO w [...], której stwierdzono prawomocnie nieważność dodatkowo potwierdza, że organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Organ nie ustalił jakie środki (osobowe, techniczne, finansowe) muszą być zaangażowane w przygotowanie informacji, jak wielu pracowników trzeba byłoby oddelegować do przygotowania informacji i na jaki czas, jakie konkretnie czynności muszą być dokonane w celu zadośćuczynienia żądaniu, a także jakie informacje proste będą przetwarzane i analizowane celem udzielenia odpowiedzi na wniosek, w tym jak dużej ilości dokumentów jest wymagane dokonanie analiz. Organ nie wskazał nawet w przybliżeniu rzędu wielkości dokumentów niezbędnych do realizacji wniosku, ani liczby pracowników, którzy musieliby być oddelegowani do sporządzenia odpowiedzi na wniosek. Sporządzenie kopii określonych konkretnych dokumentów nie powinno być zaliczane do kategorii informacji przetworzonej, a to z tego względu, że ich sporządzenie nie prowadzi do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych. WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 30 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 502/14) stwierdził, że "Również wtedy, gdy organ administracji posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, to wykonanie prostych czynności technicznych, polegających na ich odkryciu nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej.". O przetworzeniu informacji zasadniczo nie stanowi sięganie do materiałów archiwalnych, czy też źródłowych. Jednakże przeprowadzenie odpowiednich analiz, zestawień, czy też czynności związanych z usunięciem danych chronionych prawem, a więc dokonanie czynności prowadzących do wytworzenia informacji o nowej treści oznacza, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Skarżący podniósł również, że organ tj. Prezes SKO w [...] nie wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ oparł się na wezwaniu wystosowanym przez inny organ, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które miało miejsce w postępowaniu zakończonym nieważną decyzją i ponad 2,5 roku temu. Od tego czasu okoliczności sprawy mogły ulec zmianie, w związku z czym organ powinien przed wydaniem decyzji wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Ponadto przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p. i art. 2 ust. 2 u.d.i.p. należy odczytywać łącznie. Organ ma obowiązek wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, aczkolwiek stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Przepis ten nie zawiera wyłączenia uprawniającego do żądania wykazania takiego interesu w przypadku wnioskowania o informację przetworzoną. Ciężar dowodu spoczywa więc na organie, a nie na wnioskodawcy. Wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien bowiem zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazał. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1015/12). Prezes SKO w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Prezes SKO wyjaśnił decyzja w treści odpowiada decyzji z dnia [...].07.2021 r. wydanej w składzie 3 osobowym, bowiem sądy administracyjne stwierdziły nieważność ww. decyzji jedynie z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości a nie z uwagi na naruszenie prawa materialnego. Skarżący pismem z dnia 18 maja 2024 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Dodał m.in., że powtórzenie identycznej decyzji, która została uznana za nieważną, bez przeprowadzenia nowego postępowania, jest rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że prawo do informacji publicznej jest fundamentalnym prawem człowieka, zagwarantowanym w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 19 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Umożliwia ono społeczeństwu kontrolę nad działaniami organów administracji publicznej, co jest kluczowym elementem demokratycznego państwa prawa. Transparentność działań administracji publicznej jest fundamentem zaufania obywateli do państwa oraz warunkiem efektywnego funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego. Ponadto zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji brakuje jednoznacznego wskazania, że organem wydającym decyzję jest Prezes SKO w [...]. W decyzji podano jedynie nazwę organu "Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]" oraz informację o podpisie elektronicznym dokumentu przez pana T. P., bez wskazania jego funkcji. Tymczasem wskazanie organu i podpis z podaniem stanowiska służbowego są elementami essentialia negotii decyzji administracyjnej. Te okoliczności rodzą wątpliwości, czy przedmiotowa decyzja może być uznana za wydaną przez Prezesa SKO w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Przepis art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Z kolei z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy zostały spełnione. Prezes SKO jest podmiotem zobowiązanym (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2023 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 1040/22 zwrócił uwagę, iż "przedmiotem wniosku z [...] czerwca 2021 r. J.J. było udostępnienie informacji publicznej z zakresu działalności Zgromadzenia Ogólnego, Zarządu Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych oraz zbiorczej informacji rocznej z działalności samorządowych kolegiów odwoławczych i Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Zatem żądna informacja prawidłowo została skierowana do Prezesa SKO w [...], który pełni jednocześnie funkcję Przewodniczącego Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych od 2019 r. W konsekwencji to Prezes SKO w [...] powinien udzielić informacji żądanych we wniosku z [...] czerwca 2021 r. lub decyzją odmówić ich udzielenia". Żądanie wnioskodawcy, o którym rozstrzygnął organ władzy publicznej bezsprzecznie dotyczy sfery faktów i danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (v. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1737/11, publ.: LEX nr 1149235, z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 426/11, publ.: LEX nr 1135982). Podkreślenia wymaga, że o informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (v. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11, publ.: LEX nr 1068557 z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd rozpoznający sprawę, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych jest znaczna i angażuje po stronie organu znaczne środki i zasoby. Przetworzenie informacji nie zawsze należy utożsamiać zatem z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji (v. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1398/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że informacja publiczna przetworzona to m.in. taka informacja, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (v. wyroki NSA z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369). W świetle powyższego, jeżeli utworzenie zbioru (zestawienia) informacji prostych wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, w celu wybrania czy wytworzenia tych, których oczekuje wnioskodawca, to wówczas mogą zachodzić pod-stawy do zakwalifikowania żądanej informacji jako przetworzonej (v. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 202/12, wyrok NSA z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2349/17 orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w sprawie niniejszej organ nie wykazał w sposób bezsporny, że żądana we wniosku informacja publiczna w postaci porządków obrad, listy obecności, protokołów posiedzeń, podjętych uchwał, imiennych protokołów głosowań, protokołów komisji wnioskowych i skrutacyjnych - z posiedzeń Zgromadzenia Ogólnego Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych z roku 2021, rocznego sprawozdania Zarządu Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych z wykonania zadań powierzonych za rok 2019 i 2020, zbiorczej informacji rocznej z działalności samorządowych kolegiów odwoławczych i Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych za rok 2019 i 2020, stanowi informację przetworzoną. Ocenę organu we wskazanym zakresie uznać należało za dowolną, a zatem naruszającą art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z uwagi na to, że uchybienie powołanemu przepisowi prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Jak wskazano już wyżej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, zgodnie z którym, jeżeli udzielenie informacji prostej wymaga w istocie takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań podmiotu zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, w celu udzielenia żądanej informacji, której oczekuje wnioskodawca, to wówczas można taką informację uznać za przetworzoną (v. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 202/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie jednakże organ - na tym etapie postępowania – powyższego nie wykazał. Organ w ogóle nie wyjaśnił w decyzji dlaczego uważa, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony i nie wykazał powyższego. Prezes SKO wskazał jedynie, że udostępnienie informacji - w zakresie objętym wnioskiem - wymagałoby podjęcia przez organ działań (przygotowanie nowej informacji, wyszukanie dokumentów z okresu 2 lat, zeskanowanie, analiza dokumentów i ewentualna anonimizacja), których celem byłoby wytworzenie informacji jakościowo nowej, nie znajdującej się w takim kształcie w dyspozycji owego organu, a wnioskodawca, nie udzielając odpowiedzi na wezwanie SKO z dnia 15 lipca 2021 r., nie wykazał powodów, dla których spełnienie jego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z decyzji nie wynika jednakże, jak słusznie podniósł skarżący, jakie środki (osobowe, techniczne, finansowe) muszą być zaangażowane w przygotowanie informacji, jak wielu pracowników trzeba byłoby oddelegować do przygotowania informacji i na jaki czas, jakie konkretnie czynności muszą być dokonane w celu zadośćuczynienia żądaniu, a także jakie informacje proste będą przetwarzane i analizowane celem udzielenia odpowiedzi na wniosek, w tym jak dużej ilości dokumentów analiza ma dotyczyć. Nie jest przy tym wiadome, albowiem nie wskazano tego w decyzji, na czym miałoby polegać wyszukanie dokumentów, czy wymaga to przejrzenia określonego zbioru dokumentów (jakiego), czy też jedynie przeszukanie systemu informatycznego. Z decyzji nie wynika jakiego rodzaju analiza, o której mówi organ, byłaby wymagana, jakie dane zawarte w żądanych dokumentach wymagają ewentualnej anonimizacji. Organ nie wskazał nawet w przybliżeniu rzędu wielkości dokumentów niezbędnych do realizacji wniosku, ani liczby pracowników, którzy musieliby być oddelegowani do sporządzenia odpowiedzi na wniosek. Organ nie stwierdził nadto w decyzji, że w istocie wyszukanie i przygotowanie żądanej informacji publicznej zakłóci normalny tok funkcjonowania organu. Z decyzji nie wynika też, czy istotnie wpłynęłoby to na funkcjonowanie organu, tzn. utrudniło lub uniemożliwiło jego funkcjonowanie. Prezes SKO w uzasadnieniu decyzji nie wykazał ponadto braku istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego, opierając się w tym zakresie na wezwaniu wystosowanym przez inny organ, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które miało miejsce w postępowaniu zakończonym stwierdzeniem nieważności decyzji sprzed ponad 3 lat. Wymogu wezwania do wykazania tego interesu nie spełnia wezwanie z dnia 15 lipca 2021 r. wystosowane przez SKO. Powyższe stanowi uchybienie przepisowi art. 80 k.p.a., jak również przepisowi art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając wniosek organ obowiązany będzie dokonać wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego co do rzeczywistych możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz w przypadku podtrzymania stanowiska co do przetworzonego charakteru żądanych informacji wezwać do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. W przypadku podtrzymania stwierdzenia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, organ obowiązany będzie wykazać powyższe w decyzji, uwzględniając przedstawione wyżej rozważania Sądu. Twierdzenie, że żądana we wniosku informacja publiczna stanowi informację przetworzoną wymaga dokonania przez organ pełnej (wyczerpującej) oceny, która to ocena nie może być dowolna. Ewentualne ustalenie organu, że wykonanie zadania zakłóci funkcjonowanie organu wymagać będzie wyczerpującego uzasadnienia z wykazaniem, jaka liczba pracowników zostałaby przez organ skierowana do wykonania tego zadania i przez jaki czas. Pamiętać należy bowiem, że organ winien przedstawić konkretne, weryfikowalne argumenty wskazujące na zakres czynności z tym związanych, które to czynności będą w jego ocenie zakłócać czy wręcz uniemożliwiać normalne funkcjonowanie organu. Organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni ocenę i wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis od skargi (200 zł).