II SA/Wa 322/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Protokolant ref. staż. Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Dyrektor Izby Celnej w O. w dniu [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 w związku z art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) mianował T. N. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej. W dniu 17 grudnia 2010 r. T. N. wniósł odwołanie od powyższego aktu mianowania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i mianowanie go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem T. N., organ naruszył art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celej poprzez jego niezastosowanie. W ocenie skarżącego, w jego przypadku została wypełniona dyspozycja ww. przepisu, w związku z czym powinien zostać mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Na poparcie swoich twierdzeń, iż spełnia warunki, o których mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej T. N. podniósł, iż w okresie: - od [...] maja 2002 r. do [...] września 2002 r. pełnił obowiązki [...] w Oddziale Celnym w T., - od [...] października 2002 r. do [...] kwietnia 2004 r. zajmował stanowisko [...] w Oddziale Celnym w T., - od [...] stycznia 2005 r. do [...] czerwca 2005 r. pełnił obowiązki [...] Oddziału Celnego w P., - od [...] lipca 2005 r. do [...] lipca 2005 r. zajmował stanowisko [...] Oddziału Celnego w P. Uzasadniając zaś wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wnioskodawca podniósł, iż akt mianowania nie zawierał pouczenia co do trybu zaskarżenia. W dniu 16 grudnia 2010 r. wnioskodawca powziął wiedzę, że akt mianowania jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie do Szefa Służby Celnej. Złożenie odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu w dniu 17 grudnia 2010 r., nastąpiło z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Szef Służby Celnej przywrócił termin do złożenia odwołania od decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] listopada 2009 r. uznając, że T. N. uprawdopodobnił, iż uchybienie temu terminowi nastąpiło bez jego winy. Po rozpatrzeniu odwołania Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. wydany przez Dyrektora Izby Celnej w O. w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej stanowiącego, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Zatem zadaniem organu, zgodnie z art. 223 ust. 2-6 ustawy, było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. W niniejszej sprawie strona domagała się mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Tymczasem w niniejszej sprawie przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania, bowiem dotyczy on funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś jednoznacznie, że w dacie tej strona zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...]. Zgodnie z art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Organ podkreślił, iż w przypadku określenia funkcjonariuszowi nowego stopnia organ ma niewielką swobodę, nie może go mianować na stopień służbowy należący do innego korpusu niż ten, który wynika bezpośrednio z uregulowań zawartych w ust. 2 - 6 art. 223 ustawy. Mianowanie do określonego korpusu Służby Celnej ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej uzależniła od posiadanego uprzednio stopnia służbowego, z wyjątkiem art. 223 ust. 3 pkt 2. Organ jest zatem związany ustawowym mechanizmem przypisania funkcjonariusza do danego korpusu, który wprost wynika z treści odpowiedniego dla konkretnego funkcjonariusza ustępu (2-6) art. 223. Mając zatem na uwadze dyspozycję art. 223 ust. 4 ustawy, należało, w ocenie organu, określić odwołującemu się funkcjonariuszowi stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej. Jednocześnie organ podniósł, iż nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez T. N. stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Jednakże przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych uzależnia od zajmowania bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Organ podniósł, że we wskazanym okresie T. N. zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...], dlatego też przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Organ podkreślił, że interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadząca do przyjęcia, że zwrot ten odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadziłaby do skutków niedających się pogodzić z systematyką i celem ustawy, a także zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy, zasadami logiki. Powyższa decyzja Szefa Służby Celnej stała się przedmiotem skargi T. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej oraz norm prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji, o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu ("karty z zakresu uprawnień i obowiązków" z dnia 14 kwietnia 2009 r.) oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż stanowisko organu nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy. Skarżący pełnił bowiem obowiązki [...] komórki [...] Izby Celnej w O. w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r., co wynika wprost z karty zakresu obowiązków i uprawnień z dnia 14 kwietnia 2009 r. W ocenie skarżącego pominięcie przez organ faktu kierowania wieloosobowym stanowiskiem w okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście ustawy w życie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w O. Niezależnie od powyższego T. N. podniósł zarzut błędnej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej dokonanej przez Szefa Służby Celnej. Zdaniem skarżącego pozostaje ona w sprzeczności ze znaczeniem tego zwrotu użytego w innych artykułach ustawy o Służbie Celnej a nawet w innych artykułach tego samego rozdziału. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści skargi, za chybiony uznał zarzut skarżącego, dotyczący błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, poprzez pominięcie faktu pełnienia przez skarżącego obowiązków [...] komórki [...] Izby Celnej w O. w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej tj. na dzień 30 października 2009 r. Wyjaśnił, że powyższy fakt pozostawał bez wpływu na przynależność skarżącego do konkretnego korpusu Służby Celnej. Zlecenie skarżącemu kierowania wieloosobowym stanowiskiem nie jest bowiem równoznaczne z zajmowaniem stanowiska służbowego związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, o czym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Pojęcie wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej ustawodawca zdefiniował w art. 17 ust. 1 ustawy, natomiast w ust. 13 tego artykułu zdefiniował pojęcie stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej, przez które rozumiane są stanowiska wiążące się z podporządkowaniem służbowym innych funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Organ podkreślił, że w art. 17 ust. 14 ustawy przewidziano, iż do obsadzania i zwalniania stanowisk kierowniczych, tj. stanowisk, o których mowa w art. 17 ust. 13 ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego. Zatem stanowisko kierownicze w Służbie Celnej to stanowisko obsadzone w drodze powołania. Tymczasem T. N. nie został powołany na kierującego wieloosobowym stanowiskiem. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie zajmował on zatem, w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, lecz stanowisko [...], wykonując czynności służbowe na tym stanowisku przewidziane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta ogranicza się do zakresu określonego ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej w skrócie jako p.p.s.a. oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli precyzuje § 2 i 3 powołanego przepisu. W sprawie doszło do rozpoznania przez organ II instancji odwołania skarżącego złożonego z uchybieniem terminu. Stosownie do treści art. 58. § 1 i 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Organ II instancji - przywracając termin - nie zwrócił uwagi na konieczność uprawdopodobnienia przez odwołującego się dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W odwołaniu, wniesionym 1 rok po otrzymaniu mianowania na stanowisko służbowe, skarżący wskazał tylko datę powzięcia wiedzy, że akt administracyjny jest decyzja od której służy odwołanie. W żaden sposób nie wskazał, dlaczego datę 16 grudnia 2010 r. należy traktować jako początek biegu 7 dniowego terminu do złożenia odwołania, skąd powziął wiedzę o tym, że mianowanie jest decyzją, od której służy odwołanie. Organ, rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu złożony po tak długim czasie od mianowania na nowe stanowisko służbowe, powinien ustalić te okoliczności. Należy bowiem pamiętać o tym, że przywrócenie terminu do złożenia odwołania od aktu mianowania eliminuje ostateczność tej decyzji, która wywołała już daleko idące skutki prawne w postaci np. zajmowania przez skarżącego przez rok nadanego aktem mianowania nowego stanowiska służbowego. W tej sytuacji rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu bez ustalenia przesłanek, pozwalających na zastosowanie instytucji z art. 58 k.p.a., było wadliwe. Nie można przejść do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu przed wezwaniem strony do dokonania uprawdopodobnienia rozpoczęcia biegu terminu 7 dniowego właśnie od 16 grudnia 2010 r. Co więcej, B. Adamiak i J. Borkowski (Komentarz do art. 58 k.p.a.) uważają, że gdy w decyzji brak jest pouczenia o prawie odwołania, strona, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, może żądać uzupełnienia decyzji co do prawa odwołania. Nie ma zatem podstaw do stosowania instytucji przywrócenia terminu. Zacytowana koncepcja tym bardziej świadczy o wadliwym zastosowaniu art. 58 k.p.a. do sytuacji, w której zasadniczą przyczyną przywrócenia terminu T. N. był brak pouczenia o dopuszczalności wniesienia odwołania od aktu mianowania. Przyjmując tę koncepcję, tym bardziej staje widoczne uchybienie organu II instancji skutkujące oceną, że orzekał on w sprawie, rozstrzygniętej ostateczną decyzją (aktem mianowania). W sprawie niniejszej zaistniała zatem sytuacja, w której organ II instancji, rozstrzygnął merytorycznie odwołanie T. N. w sytuacji, gdy błędnie (a co najmniej przedwcześnie, bo bez wyjaśnienia w.w. okoliczności) przywrócił termin do wniesienia odwołania. Zatem organ II instancji rozstrzygnął sprawę już poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną, czyli aktem mianowania (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), co spowodowało wydanie wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji. Podstawą prawną wydanego wyroku był zatem przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie, z którym sąd, uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na marginesie konieczne jest zwrócenie uwagi, że nawet gdyby decyzja organu II instancji nie była dotknięta nieważnością, i tak musiałaby zostać wyeliminowana z porządku prawnego. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r. wydanym w sprawie I OSK 1685/11, akt mianowania skarżącego "na stopień służbowy w korpusie", a więc zawierający jedno rozstrzygnięcie obejmujące stopień i korpus, nie jest prawidłowym rozstrzygnięciem. Wynika to jednoznacznie z samego aktu mianowania oraz z przepisów ustawy o Służbie Celnej, w szczególności z treści art. 115 ust. 1 ustawy. Z przytoczonego przepisu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że stopień funkcjonariusza celnego uzależniony jest od korpusu, zatem mianowanie do określonego korpusu wiąże się zawsze z mianowaniem na jeden ze stopni przypisanych do tego korpusu. Oznacza to, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi w sensie materialnym jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia tj. mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że decyzja Szefa Służby Celnej, którą utrzymano w mocy akt mianowania w zakresie dotyczącym wyłącznie korpusu, nie rozstrzyga o całości sprawy. Brak jest bowiem w tej decyzji rozstrzygnięcia co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego określonego w akcie mianowania, a zakwestionowanego przez skarżącego w odwołaniu do Szefa Służby Celnej. W sprawie niniejszej Szef Służby Celnej nie ocenił decyzji w zakresie mianowania skarżącego na stopień służbowy w danym korpusie, co stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - gdyby nie stwierdził nieważności - musiałby na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi II instancji, aby podczas ponownego jej rozpoznawania, doszło do rozpoznania odwołania T. N. również w zakresie stopnia służbowego.