II SA/Wa 322/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na nowe stanowisko służbowe - oddala skargę - Komendant Główny Straży Granicznej (dalej jako Komendant Główny SG) decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału SG z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia [...] SG M. B. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na nowe stanowisko służbowe. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny SG podniósł, iż rozkazem personalnym z dnia [...] września 2013 r. Komendant [...] Oddziału SG: 1) zwolnił z dniem [...] lipca 2013 r. [...] SG M. B. z zajmowanego stanowiska [...] kat. [...] w B., etat [...] szt. w 4 grupie uposażenia zasadniczego w I kategorii z mnożnikiem 1,06 kwoty bazowej i od dnia [...] lipca 2013 r. mianował na stanowisko służbowe [...] kat. [...] w B., etat [...] szt. w 4 grupie uposażenia zasadniczego w I kategorii z mnożnikiem 1,41 kwoty bazowej, 2) przyznał funkcjonariuszowi od dnia [...] lipca 2013 r. dodatek służbowy na czas nieokreślony w V kategorii z mnożnikiem 0,35 kwoty bazowej, 3) przyznał [...] SG M. B. od dnia [...] lipca 2013 r. miesięczny dodatek za posiadany stopień służbowy z mnożnikiem 0,577 kwoty bazowej, 4) ustalił funkcjonariuszowi na dzień [...] lipca 2013 r. dodatek za wysługę lat w wysokości 10% należnego uposażenia zasadniczego, 5) nadał rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności. Nie zgadzając się z pkt 4 powyższego rozkazu personalnego, funkcjonariusz wniósł odwołanie do Komendanta Głównego SG, w którym wystąpił o zmianę zaskarżonego rozkazu w punkcie dotyczącym ustalenia wysługi lat, poprzez ponowne obliczenie jego wysokości z wliczeniem okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do okresu służby, od którego zależy wysługa lat. Odwołujący się zarzucił organowi I instancji błędne zastosowanie art. 128 ustawy o Staży Granicznej i w rezultacie błędne ustalenie składników uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Zaznaczył, iż nie został uznany winnym czynów będących podstawą zawieszenia w czynnościach służbowych, co powinno skutkować wliczeniem okresu zawieszenia do okresu służby. Ponadto wskazał na treść art. 128 w brzmieniu obowiązującym w czasie, gdy został zawieszony w czynnościach służbowych, sygnalizując równocześnie, że prawo nie działa wstecz. Dlatego też, w opinii skarżącego, w jego przypadku powinno się zastosować stare brzmienie tegoż przepisu, bowiem zezwalało ono na bezwarunkowe wliczenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do stażu służby. Komendant Główny SG nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż zgodnie z art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, okres zawieszenia w czynnościach służbowych, nie podlega wliczeniu do okresu służby funkcjonariusza, od którego zależy wysokość uposażenia, wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawo do nich. Przepis art. 128 ust. 4 tej ustawy opisuje sytuacje, w których okres zawieszenia w czynnościach służbowych wlicza się do okresu służby, od którego zależy wysokość lub wymiar należności pieniężnych, o których mowa w ust. 2, lub prawo do nich, zaliczając do nich wymierzenie kary dyscyplinarnej innej niż wydalenie ze służby lub postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym, bądź umorzeniem ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1-3 k.p.k. Mając powyższe regulacje na względzie organ II instancji stwierdził, iż zasadnicze znaczenie w sprawie ma zdarzenie, którego konsekwencją jest zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Tym samym, jeżeli przyczyną zawieszenia było prowadzone przeciwko funkcjonariuszowi postępowanie karne, jedynie zakończenie tegoż postępowania może wpływać na rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu zawieszonego uposażenia. Skarżący wprawdzie twierdzi, iż został uznany winnym popełnienia innych czynów niż te, które stanowiły podstawę zawieszenia go w czynnościach służbowych, jednakże ta teza rozmija się ze stanem faktycznym. Skarżący bowiem został zawieszony z powodu postawionego zarzutu popełnienia czynu z art. 231 § 1 i 2 k.k. i art. 18 § 3 k.k. w zw. z art. 63 2 i 4 k.k.s., a został uznany winnym popełnienia czynu z art. 231 § 3 k.k. w zw. z art. 231 § 1 k.k. Nie ulega wątpliwości, że o ile kwalifikacja prawna uległa nieznacznej modyfikacji, to jednak przez cały czas trwania postępowania przedmiotem był jeden i ten sam czyn. Nadto skarżący mylnie zarzucił organowi stosowanie prawa wstecz. Skoro bowiem w trakcie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych nastąpiła zmiana ustawy, należało odpowiednio ją zastosować od wejścia jej w życie w zmienionym kształcie. Odnośnie zarzutu odwołania dotyczącego niezastosowania przez organ I instancji art. 4 § 1 k.k. organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu administracyjnym stosowanie przepisów prawno - karnych jest nieuzasadnione. Organ odwoławczy stwierdził, iż wbrew postawionym przez [...] SG M. B. zarzutom, Komendant [...] Oddziału SG dokonał właściwej oceny przepisów, bowiem skarżący został uznany winnym czynu, o który był oskarżany, a jedyna zmiana dotyczyła odmiennej jego karnej kwalifikacji. Skoro nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, to organ I instancji podjął decyzję zgodną z przepisami i zaistniałym stanem faktycznym. Decyzja Komendanta Głównego SG z dnia [...] grudnia 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, skarżący zarzucił powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 128 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu na dzień [...] czerwca 2006 r. (na datę zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych) przez jego niezastosowanie, co spowodowało błędne ustalenie, na skutek niewłaściwego przyjęcia zasad ustalania składników uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia funkcjonariuszowi, od którego zależy wysokość uposażenia, wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawa do nich i wymiaru urlopu wypoczynkowego, a także innych rodzajów urlopów przysługujących funkcjonariuszowi; 2) błędne zastosowanie art. 128 ust. 2 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania rozkazu personalnego z dnia [...] września 2013 r., które to uregulowanie jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP, a którego zastosowanie w sytuacji skarżącego narusza także art. 32 ust. 1 Konstytucji RP powodując utratę praw nabytych. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia interesu prawnego, jakim jest rzetelne stosowanie prawa w RP, jak też naruszenia zasady obiektywizmu i zasady pogłębiania zaufania z art. 7 i 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że faktem jest, iż był on zawieszony w czynnościach służbowych w okresie od [...] kwietnia 2006 r. do dnia [...] lipca 2013 r. Decyzja ta zapadła na skutek postawienia skarżącemu zarzutów przez Prokuraturę w B. o popełnieniu przestępstwa umyślnego z zamiarem bezpośrednim z art. 231 § 1 i 2 k.k., jak też czynu opisanego w art. 63 k.k.s. Jednak po wieloletnim – niezawinionym przez skarżącego postępowaniu – latem 2013 r. uznano go winnym popełnienia przestępstwa nieumyślnego z art. 231 § 3 k.k. Z drugiego zarzutu skarżący zaś został uniewinniony. Nastąpiło więc uniewinnienie ze wszystkich zarzutów umyślnych, które to zarzuty legły u podstaw zawieszenia funkcjonariusza. Zatem nie było podstaw do zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Z chwilą przywrócenia funkcjonariusza do pracy, przy wydawaniu zakwestionowanego rozkazu personalnego winny być stosowane przepisy nie pogarszające jego praw nabytych. Są to uregulowania prawne zawarte w ustawie o Straży Granicznej w stanie z daty jego zawieszenia. Ówczesne przepisy nakazywały wprost wliczyć cały okres zawieszenia funkcjonariusza do okresu służby, od której zależy wysokość uposażenia i innych świadczeń pieniężnych i urlopowych. Znowelizowane przepisy ustawy o Straży Granicznej, obowiązujące już w dacie przywrócenia do pracy skarżącego (od czerwca 2007 r.) nie mogą być stosowane wobec skarżącego, bowiem pogarszają one w sposób oczywisty sytuację prawną i faktyczną funkcjonariusza i wobec tego stoją w sprzeczności z zapisami Konstytucji, a ich zastosowanie narusza też wskazane w zarzutach przepisy k.p.a. Nadmierna przewlekłość wymiaru sprawiedliwości w sprawie karnej nie może pogarszać sytuacji skarżącego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpatrując skargę M. B. według wskazanych kryteriów, Sąd nie stwierdził, aby organ podejmujący w niniejszej sprawie decyzję o ustaleniu funkcjonariuszowi na dzień [...] lipca 2013 r. dodatku za wysługę lat w wysokości 10% należnego uposażenia zasadniczego (pkt 4 rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału SG z dnia [...] września 2013 r.), dopuścił się naruszenia prawa materialnego, ewentualnie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Skarżący pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych od dnia [...] kwietnia 2006 r. do czasu zakończenia postępowania karnego w związku z postawieniem go w stan oskarżenia z powodu przedstawienia zarzutów popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 i 2 k.k. i art. 18 § 3 k.k. w zw. z art. 63 § 2 i 4 k.k.s. Wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] stycznia 2012 r., sygn. akt [...], który stał się prawomocny na skutek oddalenia apelacji przez Sąd Okręgowy w B. (wyrok z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. akt [...]), skarżący został uznany za winnego popełnienia czynu z art. 231 § 3 k.k. w zw. z art. 231 § 1 k.k. i skazany na karę grzywny. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 128 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami, okres zawieszenia w czynnościach służbowych, o którym mowa w ust. 1, nie podlega wliczeniu do okresu służby funkcjonariusza, od którego zależy wysokość uposażenia, wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawo do nich oraz wymiar urlopu wypoczynkowego, a także innych rodzajów urlopów przysługujących funkcjonariuszowi. W przypadku, gdy postępowanie dyscyplinarne albo karne w sprawie o czyn stanowiący podstawę zawieszenia zakończyło się w sposób określony w ust. 3, okres zawieszenia w czynnościach służbowych wlicza się do okresu służby, od którego zależy wysokość lub wymiar należności pieniężnych oraz urlopów, o których mowa w ust. 2, lub prawo do nich (ust. 4). Natomiast ust. 3 powołanego artykułu stanowi, iż po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego w sprawie o czyn stanowiący podstawę zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusz otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne jego podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli: 1) nie został ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby; 2) postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym bądź umorzeniem ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1-3 i 6 Kodeksu postępowania karnego, nawet po zwolnieniu ze służby. Strona skarżąca prawa do zwiększonego wymiaru dodatku za wysługę lat upatruje w tym, że wprawdzie funkcjonariusz został skazany prawomocnym wyrokiem za czyn stanowiący przestępstwo nieumyślne, jednak podstawę wszczęcia postępowania karnego i zawieszenia go w czynnościach służbowych stanowił inny czyn, który można było popełnić z winy umyślnej. Zatem nie występuje tożsamość pomiędzy czynem zarzucanym skarżącemu, a czynem, za który został on skazany prawomocnym wyrokiem sądowym. Tym samym organy orzekające SG odmawiając skarżącemu zaliczenia do wysługi lat okresu zawieszenia w czynnościach służbowych dokonały zaniżenia wymiary dodatku za wysługę lat. Tym samym dokonały błędnej interpretacji i wadliwie zastosowały powyżej powołane przepisy ustawy pragmatycznej. Kluczowym zatem staje się dokonanie wykładni tej części przepisu art. 128 ust. 4 powołanej ustawy, która odnosi się do zwrotu "czyn stanowiący podstawę zawieszenia", albowiem dalsza jego część jest jasna z uwagi na wskazanie konkretnych, ostrych przesłanek warunkujących wliczenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do okresu służby. Ustawa o Straży Granicznej nie definiuje pojęcia "czynu". Przywołując poglądy doktryny (Andrzej Marek. Prawo Karne. Komentarz. LEX 2012), należy wskazać, iż pojęcie czynu należy do najbardziej spornych w doktrynie prawa karnego. Według przeważającego obecnie poglądu czynem jest jedynie sterowane świadomością i wolą zachowanie się człowieka, które ma określone znaczenie w układzie społecznym, tj. podlega wartościowaniu i ocenie (bliżej zob. A. Marek, Prawo karne, s. 95-97). Czyn możemy określić jako przejaw aktywności człowieka realizującej określoną decyzję woli. Może on polegać na działaniu, tj. wykonaniu dającego się wyodrębnić, zintegrowanego zespołu ruchów (czynności) celowych, albo na zaniechaniu, przez które rozumie się nie zwykłą bezczynność, lecz zamierzone powstrzymanie się od działania nakazanego przez prawo. Dopuszcza się czynu (w tym czynu zabronionego) osoba podejmująca decyzję działania lub zaniechania pod wpływem przymusu względnego (vis compulsiva), zarówno fizycznego, jak i psychicznego (np. bicia, groźby zastrzelenia), mimo że jej wina może być wyłączona, w szczególności ze względu na stan wyższej konieczności (art. 26 § 1-2). Także patologiczny stan psychiki sprawcy, skutkujący jego niepoczytalnością w rozumieniu art. 31 § 1, nie wyłącza popełnienia czynu zabronionego (np. umyślnego zabicia człowieka), aczkolwiek nie przestępstwa – z uwagi na brak winy (z wyjątkiem sytuacji, gdy chodzi o winę "na przedpolu czynu zabronionego" – art. 31 § 3). Ustawodawca w powołanym art. 128 ust. 3 posługuje się jedynie pojęciem czynu, bez doprecyzowania jego znamion, bez dookreślenia bezprawności karnej. Nic nie mówi o kwalifikacji prawnej czynu. Posługuje się jedynie pojęciem czynu stanowiącego podstawę zawieszenia w czynnościach służbowych. Zatem chodzi o takie działanie lub zaniechanie działania funkcjonariusza w miejscu i czasie, które daje podstawę do wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne (art. 41 ust. 1), bądź w sprawie o przestępstwo nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego albo przestępstwo skarbowe nieumyślne (art. 41 ust. 2). Przy czym podkreślić należy, iż ustawodawca nie różnicuje w tym przepisie podstawy zawieszenia na obligatoryjną lub fakultatywną. Zatem czynem, na potrzeby stosowania ww. przepisu, będzie określone zachowanie się funkcjonariusza, czynność, zdarzenie, które zainicjuje wszczęcie postępowania karnego, dającego podstawę do zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Za takim ujęciem przedmiotu rozważań przemawia art. 332 § 1 pkt 2 k.p.k., który stanowi, iż akt oskarżenia powinien zawierać dokładne określenie zarzucanego oskarżonemu czynu ze wskazaniem czasu, miejsca, sposobu i okoliczności jego popełnienia oraz skutków, a zwłaszcza wysokości powstałej szkody. Natomiast kwalifikacja prawna czynu, jest odrębnym od samego czynu elementem, na co wskazuje wymóg zamieszczania w akcie oskarżenia przepisów ustawy karnej, pod które zarzucany czyn podpada (art. 332 § 1 pkt 4 k.p.k.). W świetle analizowanego przepisu postępowanie karne jest prowadzone w sprawie o czyn stanowiący następnie podstawę zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Innymi słowy sprawa o czyn, jest synonimem sprawy karnej wszczętej przeciwko funkcjonariuszowi, który został postawiony w stan oskarżenia. Sprawa karna kończy się wyrokowaniem sprowadzającym się do oceny materiału dowodowego oraz oceny całokształtu okoliczności ujawnionych w toku rozprawy głównej, a więc poza zasięgiem rozważań sądu nie mogą pozostawać dowody istotne dla rozstrzygnięcia kwestii winy, oceny prawnej czynu oraz wymiaru kary. Sąd wydając wyrok przesądzający o popełnieniu przez oskarżonego przestępstwa z winy nieumyślnej, gdy pierwotnie w akcie oskarżenia przypisywano winę umyślną, nie orzeka w innej sprawie. Czyn popełniony przez oskarżonego zostaje jedynie inaczej, łagodnie w znaczeniu prawnym (przy zmianie kwalifikacji pranej czynu) oceniony w świetle zebranego materiału dowodowego, co ma znaczenie przy wymierzaniu rodzaju i wysokość kary. W realiach przedmiotowej sprawy skarżący został uznany winnym nieumyślnego popełnienia czynu, którego dopuścił się w służbie i skazany prawomocnym wyrokiem na karę grzywny, zaś popełniony czyn (pomimo pierwotnie innej kwalifikacji prawnej) stanowił podstawę zawieszenia go w czynnościach służbowych. W związku z powyższym nie została w sprawie spełniona przesłanka z art. 128 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, warunkująca wliczenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do okresu służby, od którego zależy wysokość lub wymiar należności pieniężnych oraz urlopów. W tym stanie rzeczy nie może mieć w sprawie znaczenia, że organ SG zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na podstawie przesłanki obligatoryjnej z art. 43 ust. 1 ustawy o SG, gdy Sąd prawomocnym wyrokiem skazał go za przestępstwo nieumyślne, dające organowi możliwość podjęcia fakultatywnej decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych (art. 43 ust. 2). Poza kompetencjami organu SG pozostaje ocena prawidłowości sporządzenia aktu oskarżenia przez organy ścigania. Właściwy Komendant SG jest bowiem związany przedstawionymi funkcjonariuszowi zarzutami popełnienia przestępstwa. Natomiast art. 128 ust. 4 ustawy nie uzależnia sposobu załatwienia sprawy ustalenia wymiaru dodatku służbowego za wysługę lat od trybu w jakim doszło do zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. W sprawie musi natomiast istnieć związek pomiędzy czynem wyczerpującym znamiona przestępstwa a zawieszeniem funkcjonariusza w obowiązkach służbowych. Nie można także zgodzić się ze skarżącym, iż organ orzekający w sprawie naruszył zasadę prawną lex retro non agit (prawo nie działa wstecz). Komendant [...] Oddziału SG był obowiązany bowiem stasować przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia ich w życie. W dniu 11 czerwca 2007 r. art. 128 został zmieniony przez art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558). Przepisy przejściowe ustawy zmieniającej nie przewidywały stosowania przepisów dotychczasowych do stanów faktycznych powstałych po wejściu w życie zmienionego art. 128 ustawy pragmatycznej. Reasumując, z powyższych powodów nie można podzielić zarzutów skargi. W przedmiotowej sprawie Komendant Główny SG w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, prawidłowo go ocenił i wydał zgodne z prawem rozstrzygnięcie oraz dostatecznie wyczerpująco uzasadnił zaskarżoną decyzję. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.