II SA/Wa 328/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wysokości dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. W sprawie ustalono stan faktyczny. P. T. zwrócił się do Prezydenta [...] W. z wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. o przyznanie dodatku mieszkowego. Prezydent [...] W., po rozpatrzeniu powyższego wniosku wydał w dniu [...] lipca 2014 r. decyzję nr [...], którą przyznał wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy na okres sześciu miesięcy, tj. od dnia [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] listopada 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu I instancji 11 sierpnia 2014 r.) P. T. odwołał się od powyższej decyzji, kwestionując wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego. Prezydent [...] W., po przeanalizowaniu powyższego odwołania, nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 132 kpa i przekazał powyższe odwołanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. w dniu 14 sierpnia 2014 r. Następnie w dniu [...] września 2014 r. do organu I instancji wpłynęło pismo właściciela lokalu w sprawie wypowiedzenia P. T. umowy najmu przedmiotowego lokalu ze skutkiem natychmiastowym. W związku z powyższym Prezydent [...] W. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 163 kpa w zw. z art. 2 ust 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. o przyznaniu P. T. dodatku mieszkaniowego z dniem [...] października 2014 r. Wnioskodawca od powyższej decyzji odwołał się pismem z dnia [...] października 2014 r. Kolejnymi pismami (z [...] października 2014., z [...] października 2014 r., [...] listopada 2014 r.) organ I instancji załączył do akt sprawy pismo z dnia [...] września 2014 r. w sprawie wypowiedzenia skarżącemu umowy najmu przedmiotowego lokalu ze skutkiem natychmiastowym, swoją decyzję z dnia [...] października 2014 r. oraz odwołanie P. T. od decyzji z dnia [...] października 2014 r. Po rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt. 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o przyznaniu P. T. dodatku mieszkaniowego na okres sześciu miesięcy, tj. od dnia [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] listopada 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wysokości dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków ustaloną procentowo w stosunku do dochodu gospodarstwa domowego w wysokości zależnej od ilości osób tworzących to gospodarstwo. W niniejszej sprawie powyższa różnica wynosi [...] zł, a zatem dodatek mieszkaniowy przysługuje w tej wysokości. Odnośnie zaś podniesionej przez organ I instancji kwestii utraty przez skarżącego tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu po wydaniu decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do zakwestionowania w postępowaniu odwoławczym zasadności przyznania dodatku mieszkaniowego w niniejszej sprawie także za okres 2 miesięcy, tj. października i listopada 2014 r. Zaznaczył też, że w niniejszym postępowaniu Kolegium nie może podejmować jakichkolwiek czynności w stosunku do decyzji z dnia [...] października 2014 r. uchylającej od dnia [...] października 2014 r. zaskarżoną decyzję. Pomimo to stwierdził, że - po pierwsze - nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego wydanie tej decyzji w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie była decyzją ostateczną i zostało złożone od niej odwołanie, a po drugie brak jest podstawy prawnej do jej wydania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wyraził swoje niezadowolenie z zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Skarga P. T. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu skarżącemu dodatku mieszkaniowego w określonej wysokości. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Zatem kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43, wyrok NSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 1988 r. SA/Ka 378/88, teza publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl., A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego" [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071)", publ. LEX nr 475812). Natomiast decyzję, o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 kpa organ odwoławczy wydaje wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Prawidłowość zaskarżonej decyzji organ jest obowiązany ocenić nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Podkreśla się też, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji (tamże). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy obowiązkom powyższym uchybił. Nie ulega bowiem wątpliwości, ze w rozpoznawanej sprawie w dniu [...] lipca 2014 r. została wydana decyzja organu I instancji o przyznaniu skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Skarżący od powyższej decyzji odwołał się, w związku z czym organ I instancji przekazał akta sprawy organowi II instancji – Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W.. Następnie wskutek powziętych informacji o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku najmu zajmowanego lokalu organ I instancji, decyzją z dnia [...] października 21014 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. z dniem [...] października 2014 r. Od powyższej decyzji skarżący również odwołał się, a akta sprawy wraz z decyzją i odwołaniem skarżącego zostały przekazane organowi II instancji – Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W.. Zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wiedziało, że w sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego w sprawie. Organ I instancji wydał bowiem decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., a następnie zmienił ją w trybie art. 163 kpa. Obie te decyzje w dniu wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie były ostateczne, ponieważ od obydwu skarżący złożył odwołanie. Stąd też w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. było co najmniej przedwczesne. Organ winien był w pierwszej kolejności ustalić stan faktyczny w sprawie – a zatem rozpoznać odwołanie skarżącego od decyzji z dnia [...] października 2014 r. i dopiero w dalszej kolejności zakończyć postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Rozpoznanie bowiem odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] października 2014 r. mogło znacząco wpłynąć na stan faktyczny zaistniały w sprawie. Nie wystarczające w ocenie Sądu okazało się odniesienie się do powyższej decyzji i oceny prawidłowości jej wydania w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Należy bowiem podkreślić, że przedmiotem decyzji organu odwoławczego może być jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji ( por. A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego" cyt. powyżej). Zatem ustosunkowanie się do wydanej – wadliwiej w ocenie organu, decyzji nie przyniosło i nie mogło przynieść zamierzonego rezultatu, ponieważ ani nie pozbawiło obowiązującej mocy wydanej decyzji, ani też nie wyjaśniło ostatecznie zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Naraziło natomiast organ na zarzut nieuprawnionego rozszerzenia postępowania odwoławczego. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustali stan faktyczny w sprawie, w związku z tym rozpozna odwołanie do decyzji z dnia [...] października 2014 r. i po ostatecznym zakończeniu sprawy zakończy postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.