II SA/Wa 329/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Anna Mierzejewska, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę. J. K. pełnił służbę w Wyższej Szkole Policji w [...] do dnia [...] stycznia 2014 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wystąpił do Komendanta Wyższej Szkoły Policji w [...] o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2014 rok. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Komendant Wyższej Szkoły Policji w [...] odmówił przyznania J. K. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2014 r. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. utrzymał wymienioną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2036/14 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził, że Komendant Główny Policji niezasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 9/13, bowiem nie ma ona zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. należy rozumieć w ten sposób, że zmiana statusu prawnego funkcjonariusza po dniu 1 stycznia 2014 r. nie wywołuje skutków prawnych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w dniu 1 stycznia 2014 r. skarżący był funkcjonariuszem Policji, a status emeryta uzyskał w dniu [...] lutego 2014 r. W tej sytuacji funkcjonariusz nabył uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za 2014 r. Sąd zauważył przy tym, że organ pierwszej instancji odmawiając przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2014 r. orzekł niezgodnie z żądaniem skarżącego, który wnioskował o wypłatę tego świadczenia. W ocenie Sądu choć organ odwoławczy zauważył uchybienie to niezasadnie uznał, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., że brak jest w zaistniałej sytuacji podstaw do rozpatrzenia wniosku strony przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ obowiązany był wziąć pod uwagę rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Komendant Wyższej Szkoły Policji w [...] w dniu [...] lipca 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące przyznania stronie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2014 r. Jednocześnie organ wezwał stronę do złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do przedmiotowego świadczenia i jego wysokości. W dniu [...] sierpnia 2015 r. J. K. złożył oświadczenie mieszkaniowe. Komendant Wyższej Szkoły Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. przyznał wnioskodawcy równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia za 2014 rok w wysokości 574,40 zł. W uzasadnieniu wskazał, że ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Do ustalenia liczby należnych norm zaludnienia dla obliczenia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zgodnie z § 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.), przyjęto uprawnienia J. K. do 2 norm oraz uprawnienia członków jego rodziny wskazanych w oświadczeniu mieszkaniowym. Wysokość równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynosi więc 576,40 zł., co stanowi iloczyn liczby norm zaludnienia należnych policjantowi oraz członkom jego rodziny i kwoty 144,10 zł. W dalszej części uzasadnienia w nawiązaniu do pisma strony z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie zapłaty odsetek organ wskazał, że na podstawie § 3 ust.6 rozporządzenia równoważnik pieniężny wypłaca się nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. W niniejszej sprawie oświadczenie mieszkaniowe złożone zostało przez stronę [...] sierpnia 2015 r., w związku z czym żądanie zapłaty odsetek pozbawione jest podstaw. J. K. odwołał się od wymienionej decyzji kwestionując twierdzenie organu w zakresie zapłaty odsetek. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Na podstawie § 1 ust. 1 pkt 5 powyższego rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi, który zajmuje dom jednorodzinny, dom mieszkalno-pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, będący przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny.  Natomiast w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia wysokość równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowi iloczyn liczby norm zaludnienia należnych policjantowi oraz członkom jego rodziny i kwoty 144,10 zł. Ponadto § 3 ust. 2 stanowi, że ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego może być wszczęte wyłącznie na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez zainteresowanego funkcjonariusza, a więc nie z urzędu, lecz na wniosek strony. Brak oświadczenia mieszkaniowego powoduje, że prawo do równoważnika nie powstaje. Komendant wskazał, że prawo to zostaje przyznane, w myśl art. 97 ust. 5 ustawy, w formie decyzji i skoro oświadczenie musi być złożone corocznie według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego, oznacza to, iż powyższa decyzja ma charakter konstytutywny, a więc wywołuje ona skutki na przyszłość (ex nunc). Komendant podał, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, stronie na podstawie złożonego w dniu [...] sierpnia 2015 r. oświadczenia mieszkaniowego przyznano w dniu [...] września 2015 r. równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia za 2014 rok. Organ przypomniał, że we wcześniejszym postępowaniu zakończonym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015 r. J. K. nie złożył wymaganego oświadczenia mieszkaniowego, a jedynie pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniósł do Komendanta Wyższej Szkoły Policji w [...] o wypłatę przedmiotowego świadczenia w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji w dniu [...] stycznia 2014 r. Powyższe okoliczności wskazują na brak podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku strony o wypłatę odsetek od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia zapłaty. Odnosząc się do kwestii odsetek organ poinformował, że przepisy w sprawie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego nie zawierają przepisów umożliwiających wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie naliczenia i wypłaty odsetek. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji skarżący wskazał, że stan faktyczny sprawy jest niesporny. Przedstawił przebieg postępowania. Podał, że Komendant Rektor przyznał skarżącemu świadczenie w wysokości 574,40 zł, jednak nie uwzględnił żądania skarżącego naliczenia odsetek od przyznanego świadczenia od dnia, kiedy skarżący wystąpił o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego tj. [...] kwietnia 2014 r. W tej kwestii skarżący wzywał od samego początku Komendanta Rektora. Skarżący podniósł, że organ I instancji miał obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne i wypłacić równoważnik w dacie [...] kwietnia 2014 r. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, że wydając decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. odmawiającą wypłaty równoważnika organ działał bezprawnie. Takie zachowanie wyrządziło szkodę z uwagi na znaczne opóźnienie wypłaty równoważnika skarżącemu. Wykonując wyrok WSA w Warszawie Komendant Rektor przyznał równoważnik dopiero w dniu [...] września 2015 r., a więc z ponad rocznym opóźnieniem. Za nieuprawnione skarżący uznał powoływanie się na fakt nie złożenia w dacie [...] kwietnia 2014 r. wymaganego oświadczenia mieszkaniowego, gdyż zdaniem skarżącego to nie brak oświadczenia był przyczyną wydania wówczas decyzji odmownej, a merytoryczne stanowisko organu, że przedmiotowy równoważnik nie przysługuje skarżącemu z uwagi na fakt, że nie jest już funkcjonariuszem Policji. Obowiązkiem organu było wszcząć postępowanie i zażądać od skarżącego złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Zdaniem skarżącego została mu wyrządzona szkoda w postaci opóźnienia wypłaty równoważnika o okres około ponad roku. Wniósł o nałożenie kary finansowej na organ z uwagi na zachowanie rażąco naruszające prawo w przedmiocie wykonania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015 r. W końcowej części uzasadnienia wskazał, że zaskarżone decyzje naruszają wymogi formalne w przedmiocie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Dodatkowo, odwołując się do wyroku WSA w Warszawie, który zapadł w tej sprawie, wskazał, że przedmiot niniejszej sprawy należy ograniczyć do naliczenia i wypłaty równoważnika, natomiast kwestie naliczenia ewentualnych odsetek powinny zostać rozstrzygnięte w postępowaniu odrębnym.  KGP podniósł, że organ administracji orzekając ponownie w przedmiotowej sprawie wziął pod uwagę rozważania zawarte w wyroku i dopiero w związku ze złożonym przez stronę oświadczeniem mieszkaniowym mógł ustalić jego uprawnienia do świadczenia za 2014 rok. Organ w odpowiedzi na wezwanie Sądu poinformował, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Komendanta Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] przyznająca J. K. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem trzech norm zaludnienia za 2013 r. w wysokości 426,60 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd nie stwierdził w sprawie tego rodzaju naruszenia prawa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Uzasadnienia obu decyzji zawierają niezbędne elementy określone w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. Zaskarżoną decyzją Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji przyznającą skarżącemu uprawnienie w postaci prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2014. Komendant-Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] przyznając skarżącemu, który status emeryta uzyskał w dniu [...] lutego 2014 r., prawo do wymienionego równoważnika za 2014 r. uwzględnił zatem ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2036/14, zgodnie z którą, skarżący nabył uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za 2014 r. Wprawdzie skarżący wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wnosił o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2014 r. zaś organ rozstrzygnął o prawie do równoważnika, jednakże w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, albowiem dotychczas w obrocie prawnym nie funkcjonowała decyzja przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za rok 2014. Kwestia wypłaty uzależniona jest zaś od wcześniejszego stwierdzenia w drodze decyzji istnienia prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Skoro ostatnia pozostająca w obrocie prawnym decyzja przyznawała prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2013, to nie stanowiła ona o istnieniu uprawnienia, o którym mowa wyżej w 2014 r. W sprawie tej organ prawidłowo zastosował art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U z 2015 r. poz. 355 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 192 ze zm) i trafnie ustalił jego wysokość w 2014 r. uwzględniając 4 normy zaludnienia. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2015 r. nie rozstrzyga o prawie do odsetek. Wyrażenie przez organ I instancji, a następnie przez organ II instancji opinii w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2014 r. nie stanowi o władczym rozstrzygnięciu w kwestii odsetek, których strona domagała się w złożonym w toku niniejszego postępowania, piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. W sytuacji, gdy organ w wymaganej przepisami prawa formie nie rozpatrzył dotychczas wniosku strony o odsetki, skarżącemu przysługuje prawo wniesienia – po wyczerpaniu przed organem przewidzianego przepisami k.p.a. środka zaskarżenia – skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia tego wniosku. W sprawie niniejszej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ma podstaw do objęcia tego zagadnienia kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże rozstrzyga w granicach danej sprawy. Odnosząc się do żądania nałożenia kary finansowej na organ z uwagi na rażące naruszenie prawa w przedmiocie wykonania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015 r. Sąd wskazuje, że przepisy P.p.s.a. nie przewidują takiej możliwości. Nadto, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2036/14 został przez organ wykonany, co wskazano już wyżej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.