II SA/Wa 33/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Danuta Kania, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi S. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania S.A. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania zasiłku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że S.A. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. [...] października 2011 r. W dniu rejestracji przedłożył decyzję Wójta Gminy [...] o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] października 2011 r. wpisu dokonanego w dniu [...] maja 2010 r. pod numerem [...] oraz zaświadczenie ZUS Oddział w P. – Inspektorat w M. z dnia [...] października 2011 r. o podleganiu i opłaceniu składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] kwietnia 2010 r. Na podstawie powyższych dokumentów, Starosta [...] przyznał S.A. status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odmowę przyznania świadczenia organ I instancji uzasadnił niespełnieniem przez stronę warunku legitymowania się w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, 365-dniowym okresem opłacania składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy winna stanowić kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Od decyzji tej S.A. odwołał się do Wojewody [...], zaskarżając ją w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych i wnosząc o jej uchylenie i przyznanie mu prawa do zasiłku. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała również na nierówne traktowanie osób, które zawiesiły działalność gospodarczą przed dniem 1 lutego 2011 r., tj. przed nowelizacją ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem osoby te nie mogły być uznane za bezrobotne i nie mogły skorzystać z możliwości uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Organ odwoławczy rozpatrując powyższe odwołanie wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do okresów uprawniających do zasiłku wlicza się okres prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli za okres ten opłacane były składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, przy czym podstawę tych składek stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wojewoda [...] stwierdził, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że S.A. opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] kwietnia 2010 r. Organ wskazał, że zainteresowany nie przedstawił zaświadczenia o opłacaniu tych składek za okres od [...] maja 2010 r. do [...] października 2011 r. kiedy to figurował w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez organ ewidencyjny – Urząd Gminy [...], na podstawie wpisu dokonanego w organie ewidencyjnym w dniu [...] maja 2010 r. Wpis ten został przez organ ewidencyjny wykreślony w dniu [...] października 2011 r., na wniosek S.A. W związku z powyższym, jak podniósł organ, okres prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia [...] maja 2010 r. do dnia [...] października 2011 r. nie podlega zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Okres prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej jest okresem uprawniającym do zasiłku tylko wtedy, gdy za okres ten opłacone są składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, a podstawę wymiaru tych składek stanowi kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Wojewoda zwrócił uwagę, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się S.A., tj. w okresie od [...] kwietnia 2010 r. do [...] października 2011 r., legitymuje się on okresem uprawniającym do zasiłku, wynoszącym 24 dni, a warunkiem nabycia prawa do zasiłku jest legitymowanie się co najmniej 365-dniowym okresem uprawniającym do zasiłku. Poruszana przez S.A. kwestia dotycząca niemożności zarejestrowania się w PUP i nabycia statusu osoby bezrobotnej przed dniem 1 lutego 2011 r. przez osoby, które miały zawieszoną działalność gospodarczą, nie ma w ocenie organu odwoławczego wpływu na rozstrzygnięcie. Strona zarejestrowała się w PUP [...] października 2011 r. i jej uprawnienia ustalono z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego wynikającego z akt sprawy, na podstawie obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Obowiązujący do 1 lutego 2011 r. przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wykluczał z kręgu osób bezrobotnych osoby posiadające wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Zmiana tego przepisu od dnia 1 lutego 2011 r., wprowadzona ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw spowodowała, że o status osoby bezrobotnej mogą ubiegać się osoby, które zgłosiły do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej. Przepis ten ma zastosowanie tylko do osób rejestrujących się od dnia jego obowiązywania, tj. od dnia 1 lutego 2011 r. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw prawnych do przyznania S.A. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. S.A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu, przedkładając 2 wnioski [...] o wpis informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi m.in. błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie okresu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej. Powtórzył także zarzut sformułowany uprzednio w odwołaniu, iż organy w niniejszej sprawie naruszyły zasadę równości wobec prawa, podnosząc, że postępowanie organów dyskryminuje osoby, które zawiesiły działalność gospodarczą przed zmianą przepisów o rejestracji osób zawieszających działalność gospodarczą jako osób bezrobotnych. Ponadto skarżący stwierdził, iż kwestia niemożności zarejestrowania się w PUP przed dniem 1 lutego 2011 r. osób, które miały zawieszoną działalność gospodarczą, miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem skarżącego, w stosunku do niego powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące przed dniem 1 lutego 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do przepisu art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Problem w sprawie sprowadza się do oceny wpływu prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego na prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący zarzuca, że jest nierówno traktowany z osobami, które później rozpoczęły prowadzenie działalności, w przeciwieństwie do niego mogły skorzystać z możliwości jej zawieszenia, a w konsekwencji uzyskać zasiłek dla bezrobotnych, którego to zasiłku odmówiono skarżącemu. Tak postawione zagadnienie należy rozważyć – zdaniem skarżącego – z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady równości. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 Konstytucji, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W myśl ust. 2, nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Uprzedzając dalsze uwagi należy podkreślić, że kwestia zmiany przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – wbrew pozorom – nie ma znaczenia dla praw skarżącego do zasiłku. Otóż skarżący został zarejestrowany jako bezrobotny decyzją organu I i II instancji. Skarżącemu odmówiono jednak przyznania prawa do zasiłku ze względu na brak spełnienia warunku legitymowania się w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, 365-dniowym okresem opłacania składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy winna stanowić kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Zaskarżone decyzje zawierają więc dwa rozstrzygnięcia: uznanie za bezrobotnego oraz odmowa przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Jak już wspomniano, kwestia ewentualnej możliwości zawieszenia działalności przez skarżącego miałaby znaczenie tylko celem uzyskania statusu bezrobotnego. Czym innym jest uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, który jest uzależniony od spełnienia warunku legitymowania się w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, 365-dniowym okresem opłacania składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy winna stanowić kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W myśl aktualnego brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, wprowadzonego nowelizacją z dnia 16 grudnia 2010 r., za bezrobotną (m.in.) może być uznana osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. W pierwotnej wersji przepis ten za osobę bezrobotną uznawał tylko osobę, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, Jak zaznacza trafnie Z. Góral w Komentarzu do art. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z woli ustawodawcy ze statusem bezrobotnego kolidowało posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W wyniku nowelizacji z dnia 16 grudnia 2010 r. status bezrobotnego można uzyskać również po złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, o ile został złożony wniosek o zawieszenie jej wykonywania i okres tego zawieszenia jeszcze nie upłynął, a także do dnia podjęcia działalności gospodarczej wskazanego we wniosku o wpis do ewidencji. Od uzyskania statusu bezrobotnego należy jednak odróżnić uzyskanie zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący posiada status bezrobotnego, lecz odmówiono mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie może się zatem powoływać skutecznie na powołaną wyżej zmianę ustawy, bo wprowadziła ona tylko różnicę co do możliwości uzyskania statusu bezrobotnego. Nie zmieniła jednak przepisu, który uzależnia uzyskanie zasiłku od posiadania okresu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w odpowiedniej wysokości. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący uzyskał wpis do ewidencji działalności gospodarczej i z tego tytułu podlegał ubezpieczeniu i opłacał składki na ubezpieczenie społeczne w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] kwietnia 2010 r. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) wiąże możliwość uzyskania (zachowania) statusu bezrobotnego nie tylko z występowaniem wielu przesłanek pozytywnych, ale także brakiem przesłanek negatywnych, określonych m.in. w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, statusu bezrobotnego nie mogła uzyskać osoba, która podjęła działalność gospodarczą od dnia wskazanego w zgłoszeniu do dnia wyrejestrowania tej działalności albo podlegała – na podstawie odrębnych przepisów – obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. W przypadku osób, które podjęły pozarolniczą działalność gospodarczą nieistotna jest ani skala, ani rodzaj, czy forma podjętej działalności, ani to, czy działalność przynosiła dochody i w jakiej wysokości. Dla uzyskania prawa do zasiłku ma znaczenie tylko okres i wysokość opłacanych składek na ubezpieczenie społeczne. Bezsporne jest, że skarżący nie opłacał składek we wskazanym czasie i w wymaganej wysokości w okresie ustalonym w decyzji. Ta właśnie okoliczność – brak opłacania składek – zdecydowała o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Kwestia braku wcześniejszej możliwości zawieszenia działalności gospodarczej nie ma zatem znaczenia i w rzeczywistości nie stanowi rozróżnienia sytuacji prawnej osób, które rozpoczęły działalność gospodarczą przed i po nowelizacji art. 2 ustawy o promocji zatrudnienia dla uzyskania przez nie prawa do zasiłku. Nowelizacja ustawy ma znaczenie tylko dla uzyskania statusu bezrobotnego, a nie prawa do zasiłku. Nawet po nowelizacji ustawy nie uzyska prawa do zasiłku osoba, która nie opłacała składek w odpowiednim okresie i w odpowiedniej wysokości. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji ani też w utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] naruszeń prawa wpływających na wynik sprawy. Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 32 Konstytucji, bo równość dotyczy osób znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej, a nie osób, znajdujących się w odmiennych sytuacjach prawnych. Nie mogą też odnieść skutku pozostałe zarzuty skargi, gdyż podstawę materialnoprawną decyzji stanowił wskazany przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podstawę zastosowania tego przepisu organ uzasadnił, nie naruszając art. 107 K.p.a. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).