II SA/Wa 33/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania. [...] sp. z o.o. w dniu [...] września 2018 r. skierowała do Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie poniesionych wydatków na: 1. zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości gruntowej działki nr [...]położonej w P. gm. L., wykonanego w dniu [...] grudnia 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. (oraz jego późniejsze uzupełnienie), w tym udostępnienie kserokopii dokumentów źródłowych: umowy zawartej przez Dyrektora [...] z rzeczoznawcą oraz rachunków/faktur wystawionych przez w/w rzeczoznawcę z tytułu wykonania zleconych prac na potrzeby określenia wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 1,87 ha, położonej w miejscowości P. [...], objętej księgą wieczystą [...] stanowiącej własność [...] sp. z o. o.; 2. zlecenie wykonania przez biegłego opinii technicznej z dnia [...] grudnia 2016 r. (wraz z jej uzupełnieniami) dotyczącej realizacji budynku przechowalniczego owoców przez grupę producentów [...] sp. z o. o. w celu weryfikacji inwestycji zrealizowanych w okresie objętym wnioskiem za II półrocze, polegających na budowie budynku przechowalniczego, zakupie i montażu kompletnej instalacji chłodniczej i urządzeń chłodniczych oraz kosztów przygotowania i realizacji całej kompleksowej inwestycji budowlanej zrealizowanej w latach 2011-2015; w tym udostępnienie kserokopii dokumentów źródłowych: umowy zawartej przez Dyrektora [...] z biegłym oraz rachunków/faktur wystawionych przez w/w rzeczoznawcę z tytułu wykonania zleconych prac. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 104 K.p.a., art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330) oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137), w dniu [...] listopada 2018 r. wydał decyzję nr [...], która odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, uznając, że żądane informacje korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Zdaniem organu przedmiotowy wniosek nie ma celu uzyskania informacji służącej obiektywnie jakiemukolwiek dobru powszechnemu, dotyczy on jedynie indywidualnego interesu wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana przez organ w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Zdaniem organu nieudostępnienie żądanych dokumentów spowodowane jest koniecznością ochrony interesów przedsiębiorcy z uwagi na fakt, iż przedmiot żądanych informacji dotyczy w sposób bezpośredni samego wnioskodawcy. [...] sp. z o. o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Prezesa Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2018 r. zarzucając, że organ: 1. przedwcześnie zastosował art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej; 2. naruszył art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, poprzez ich błędne zastosowanie; 3. naruszył art. 16 ust. 2 pkt przedmiotowej ustawy, polegające na jego niezastosowaniu, tj. nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 powoływanej ustawy, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyżej przytoczonego wynika, iż krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje także podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. W świetle postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej niebędących organem władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak wynika z treści powołanego art. 5 ustawy, a także art. 61 ust. 3 Konstytucji, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności. Zaskarżona decyzja został wydana z uwagi na tajemnicę "tajemnicę przedsiębiorcy" (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Decyzja nie spełnia wymogów w zakresie jej uzasadnienia, a zawartych w art. 107 § 3 K.p.a. i należało uznać, że jest to naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże przyjmując, że organ ma na myśli "tajemnicę przedsiębiorcy", to wskazać należy, iż powołana ustawa, nie zawiera definicji tego pojęcia. Orzecznictwo sądowo administracyjne (vide: np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 85/13) i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), zaś w doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy (M. Jaśkowska dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r. str. 78). Zgodnie z art. 11 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Orzecznictwo, jak również doktryna, stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Dodać należy, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w skardze wartości takie jak: ochrona wartości i praw innych osób i produktów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2022/12). W świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku państwowych osób prawnych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje w tym zakresie powinny więc obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Zatem żądanie objęte wnioskiem strony skarżącej mieści się w pojęciu informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit a) ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem odnosi się do informacji o gospodarowaniu majątkiem publicznym. Nie można także stracić z pola widzenia, iż gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885). W świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jej przepisy stosuje się także do innych, niż jednostki sektora finansów publicznych, podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami. Co do zasady, informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ dysponujący żądaną informacją publiczną, w istocie nie dokonał oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji publicznej. Samo powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez podania konkretnych negatywnych następstw ujawnienia informacji, nie poddaje się kontroli sądowej. Biorąc zatem pod uwagę, iż normą jest jawność, przejrzystość i transparentność gospodarowania środkami publicznymi, a w tym pojęciu mieszczą się niewątpliwie informacje żądane przez stronę skarżącą. Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że w zaskarżonej decyzji przesłanka "tajemnicy przedsiębiorcy" zaistniała i wobec tego może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Z tych względów zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym, a stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1773/14. Wskazać również należy organowi, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". sądem administracyjnym. Rozpoznając ponownie wniosek strony skarżącego organ będzie obowiązany powyższe rozważania Sądu wziąć pod uwagę. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 209 P.p.s.a , należało orzec, jak w sentencji wyroku.