II SA/Wa 331/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Anna Mierzejewska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego W. K. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów, po rozpoznaniu wniosku Z.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2011 r. nr [...], odmawiającą przyznania Z.K. świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów podkreślił, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej również ustawą o emeryturach i rentach, jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby świadczenie to mogło zostać przyznane. Organ podał, że przy rozpatrywaniu wniosków o świadczenie specjalne brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania świadczenia. Może być ono bowiem przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, mające charakter szczególny. Jednocześnie, dokonując wykładni ww. przepisu, organ odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 (123/9A/2006) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, wedle których to orzeczeń świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Następnie organ przedstawił stan faktyczny sprawy. W tym zakresie organ wskazał, iż Z.K., urodzona [...] listopada 1941 r., zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o przyznanie jej świadczenia specjalnego na warunkach określonych w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wniosek swój motywowała wieloletnią walką z ZUS w zakresie wysokości wypłacanej jej początkowo renty, a obecnie emerytury. Wyraziła pogląd, że została "bardzo skrzywdzona przez polskie prawo, a dokładnie przez ZUS". Czuje się również poszkodowana przez sądy, zakład pracy i instytucje państwowe. Uważa, że źle naliczono jej zasiłek chorobowy i świadczenie rehabilitacyjne oraz nie zaliczono całego okresu jej zatrudnienia, tj. pracy w gospodarstwie rolnym u rodziców oraz urlopu wychowawczego na dzieci. Wnioskodawczyni oczekuje ustalenia jej emerytury z uwzględnieniem okresu 35 lat, 8 miesięcy i 15 dni oraz kwoty bazowej [...] zł, obowiązującej w dacie zgłoszenia swojego wniosku do ZUS o przeliczenie podstawy wymiaru emerytury, co zgodnie z otrzymanymi wyjaśnieniami ZUS, nie jest możliwe z uwagi na brak takich rozwiązań prawnych. Wnioskodawczyni podała, że nie posiada dokumentów, potwierdzających jej wybitne indywidualne zasługi. Wskazała, że miała krótki staż pracy zawodowej, tj. 16 lat i 10 m-cy w Zakładach Państwowych oraz 18 lat i 9 m-cy pracy w gospodarstwie rolnym u rodziców, w tym 6 lat urlopu wychowawczego. Pracę w Zakładach [...] w Z. rozpoczęła w wieku 16 lat i podniosła, że była sumienną uczciwą i zdyscyplinowaną pracownicą, a także wskazała, iż pomimo krótkiego stażu pracy i młodego wieku przyznano jej trzy uczennice, celem przyuczenia ich do zawodu. Następnie od [...] listopada 1978 r. do [...] sierpnia 1992 r. wnioskodawczyni pracowała w PSS "[...]" w S., zdobywając kwalifikacje na stanowisku [...]. Zaświadczeniem z dnia [...] września 2011 r. potwierdzono, że wnioskodawczyni dobrze wywiązywała się z powierzonych jej obowiązków, była sumienna, zdyscyplinowana i odznaczała się dużą samodzielnością. W dniu [...] listopada 1991 r. wnioskodawczyni uległa wypadkowi i korzystała z zasiłku chorobowego wypłacanego do dnia [...] sierpnia 1992 r., zaś od [...] sierpnia 1992 r. otrzymywała zasiłek rehabilitacyjny. Wnioskodawczyni podała, że otrzymała odszkodowanie z tytułu wypadku. Decyzją z dnia [...] października 1993 r. ZUS przyznał wnioskodawczyni, na jej wniosek, rentę inwalidzką według III grupy inwalidów. Organ na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił, że wnioskodawczyni pobierała rentę z tytułu niezdolności do pracy w okresie od dnia [...] sierpnia 1993 r. do dnia [...] lutego 2002 r., a od dnia [...] marca 2002 r. pobiera emeryturę. Wysokość emerytury po ostatniej waloryzacji, tj. od dnia [...] marca 2011 r. wynosi [...] zł/m-c. Ponadto, jak wskazał organ, z informacji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wynika, iż wnioskodawczyni mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, L.K. Małżeństwo ma dwoje dorosłych dzieci. Córka, B.P. mieszka wspólnie z rodzicami i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Jest zatrudniona w Instytucie [...]. Natomiast syn, B.K., mieszka osobno i ze względu na stan zdrowia otrzymuje rentę chorobową z ZUS. Małżeństwo K. zajmuje pokój z kuchnią w budynku murowanym, który przepisali na córkę (posiadają umowę o dożywocie). Lokal jest czysty, zadbany, wyposażony w podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego oraz meble. Źródłem utrzymania małżeństwa jest emerytura wnioskodawczyni w wysokości [...] zł netto/m-c i emerytura jej męża w wysokości [...] zł netto/m-c. Wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Następnie organ przeanalizował koszty utrzymania wnioskodawczyni oraz jej męża. Na podstawie informacji podanych przez wnioskodawczynię ustalił, że stałe, miesięczne wydatki wynoszą [...] zł (energia, telefon, woda, gaz, wywóz śmieci). Dodatkowo rodzina wnioskodawczyni ponosi koszt zakupu 5 ton węgla w wysokości [...] zł/rok oraz podatku od nieruchomości – [...] zł/rok. Zarówno wnioskodawczyni, jak i jej mąż opłacają indywidualne ubezpieczenie grupowe w kwotach: [...] zł/kwartał - wnioskodawczyni i [...] zł/kwartał - mąż. Wnioskodawczyni wskazała również na wydatek na okulary dla siebie, który w 2011 r. wyniósł [...] zł oraz na wydatek na okulary dla męża – [...] zł. Wydatki na leki w okresie od [...] lutego do [...] września 2011 r. określiła na kwotę [...] zł. Natomiast wydatki na życie oszacowała na około [...] zł/m-c, a wydatki na benzynę z uwagi na konieczność dojazdów na rehabilitacje i do lekarzy na ok. [...] zł. Wnioskodawczyni wraz z mężem posiada samochód marki [...] z 1991 r. i wskazała na konieczność przeprowadzenia szeregu robót w związku z rozpoczęciem rozbudowy domu przez córkę w ramach zaciągniętego przez córkę kredytu na [...] tys. zł. Zgodnie z danymi podanymi przez wnioskodawczynię dochód jej córki to około [...] zł wynagrodzenia. Córka ma dwoje dorosłych dzieci, które studiują w trybie dziennym. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] października 2011 r. odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia specjalnego. Wnioskodawczyni w odwołaniu od decyzji ponownie podniosła kwestię nieprawidłowego, jej zdaniem, naliczenia przez ZUS renty i emerytury. Ponadto podała, że jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną, ponoszącą wysokie koszty leczenia. Po ponownej analizie sprawy Prezes Rady Ministrów stwierdził, że zgromadzone w sprawie dokumenty oraz dodatkowe uzasadnienia wnioskodawczyni nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Organ podkreślił, że podstawą uzyskania prawa do świadczenia specjalnego, przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca podczas swojej działalności, np. politycznej, naukowej, społecznej, gospodarczej położył wybitne i niepowtarzalne zasługi dla rozwoju kraju, bądź występuje element niepowtarzalności w udokumentowanym zdarzeniu losowym. W ocenie organu, okoliczności przedstawione przez wnioskodawczynię nie świadczą o tym, aby przysługiwało jej uprawnienie do świadczenia w omawianym trybie. Samo sumienne wypełnianie obowiązków służbowych przez wnioskodawczynię i jej zaangażowanie w przyuczanie innych osób do wykonywanego przez nią zawodu jest niewystarczające do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, iż wnioskodawczyni nie przysłała żadnych dokumentów, które mogłyby świadczyć o jej szczególnych zasługach na rzecz kraju i społeczeństwa. Zebrane dokumenty nie potwierdzają również, by obecna sytuacja wnioskodawczyni była wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Prezes Rady Ministrów podniósł, że wszystkie podnoszone przez wnioskodawczynię kwestie zostały rozstrzygnięte prawomocnymi orzeczeniami sądów. Organ podkreślił, że nie posiada uprawnień do kwestionowania tych ustaleń. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/06 (Dz. U. Nr 193, poz. 1429) stwierdził, że bez wątpienia celem ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, nie jest rozstrzyganie sporów pomiędzy organem emerytalno-rentowym a osobami uważającymi się za pokrzywdzone w zakresie naliczenia wysokości otrzymywanej emerytury. Świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie mogą bowiem stanowić żadnego odszkodowania, żadnej rekompensaty, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy i cierpienia, co wielokrotnie zostało potwierdzone przez dotychczasowe orzecznictwo. Natomiast powoływanie się przez wnioskodawczynię na wiek, stan zdrowia i trudności finansowe nie daje podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia. Świadczenie to nie ma bowiem charakteru świadczenia socjalnego. Reasumując, organ stwierdził, iż powyższe okoliczności nie dają podstaw do przyznania świadczenia w trybie art. 82 cyt. ustawy. Decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2012 r. stała się przedmiotem skargi Z.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi Z.K. ponownie wskazała na okoliczności "wieloletniej walki z ZUS-em" i zakwestionowała postępowanie prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie ustalenia wysokości początkowo renty a następnie emerytury. W odpowiedzi na skargę, Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że jeżeli zaskarżona decyzja prawa nie narusza, sąd obowiązany jest skargę oddalić. Na wstępie należy podkreślić, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane przez skarżącą w skardze postępowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie przyznania i ustalenia wysokości renty a następnie emerytury. Sąd w niniejszej sprawie kontroluje postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej – Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie przyznania świadczenia specjalnego. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, postępowanie w przedmiocie przyznania świadczenia specjalnego przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również k.p.a., a ustalenie Prezesa Rady Ministrów w zakresie braku spełnienia łącznie wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania wymienionego świadczenia jest prawidłowe. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Świadczenia, o których mowa, mają charakter wyjątkowy, a ich przyznanie – w świetle powołanego przepisu – pozostawione zostało uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności. W postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w wymienionej ustawie stosuje się bowiem – zgodnie z jej art. 124 – przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Rady Ministrów przy rozpatrywaniu wniosku związany jest zatem rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 144/05, Lex nr 171714). Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza również jej sądowej kontroli. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Odnosząc się do brzmienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wskazać należy, że dotychczasowe orzecznictwo administracyjne łączy znaczenie określenia "szczególnie uzasadnionego przypadku" z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 144/05, Lex nr 171714, tak też w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05). Trybunał Konstytucyjny badając konstytucyjność powołanego przepisu i stwierdzając w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05, że jest on zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji, wskazał, że "Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych, itd. (...). Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione (...)". W rozpatrywanej sprawie Prezes Rady Ministrów, prawidłowo stwierdził, że powoływane przez skarżącą okoliczności – wieloletniej "walki z ZUS-em", sumiennego wypełniania obowiązków służbowych – nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 82 ustawy o emeryturach i rentach. W toku postępowania organ nie stwierdził zaś występowania innych okoliczności, które w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, mogłyby zostać uznane za spełniające warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku". W ocenie Sądu, organowi, który postępowanie administracyjne przeprowadził z poszanowaniem zasad k.p.a., nie można zarzucić w niniejszej sprawie dowolności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Celem regulacji zawartej w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach jest uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych i wybitnych lub dotkniętych szczególnymi zdarzeniami losowymi, nie zaś pomoc osobom, które ze względu na stan zdrowia znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Należy podkreślić, iż przed podjęciem decyzji organ szczegółowo i wszechstronnie przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Organ wystąpił m. in. do Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego, aby dokładnie zbadać sytuację socjalno – bytową skarżącej (karta nr 69 akt administracyjnych), a także do Dyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych w Centrali Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przedstawienie stanowiska ZUS w odniesieniu do zarzutów skarżącej dotyczących naliczenia renty i emerytury (karta nr 92 akt administracyjnych). Na podstawie uzyskanych stamtąd informacji oraz oświadczeń i informacji udzielonych przez skarżącą organ ustalił wysokość świadczeń emerytalnych pobieranych przez skarżącą i jej męża, stan rodzinny, warunki mieszkaniowe, przeanalizował koszty utrzymania skarżącej i jej rodziny. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. (karta nr 66 akt administracyjnych) skarżąca oświadczyła, iż nie należy do osób, które mają indywidualne osiągnięcia w jakiejkolwiek dziedzinie aktywności życiowej. Biorąc powyższe pod uwagę, nie można zarzucić organowi administracji braku niezbędnej staranności i dowolności przy podejmowaniu decyzji w niniejszej sprawie. Prawidłowe zatem jest również stanowisko organu wyrażone w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy, gdyż nie znaleziono okoliczności wskazujących na szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W świetle powyższego, skargę Z.K. należało uznać za bezzasadną. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.