II SA/Wa 331/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Adam Lipiński, , Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2016 r. o przyznanie emerytury w drodze wyjątku, stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.), odmówił przyznania R. O. ww. świadczenia. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Następnie organ wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że wnioskodawca pobiera emeryturę w trybie zwykłym, zaś przepisy powołanej ustawy nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe. Skoro zatem wnioskodawca jest uprawniony do świadczenia w trybie zwykłym, to nie spełnia jednej z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca zakwestionował stanowisko organu i wniósł o przyznanie emerytury w drodze wyjątku. Zaznaczył, że aktualnie posiada prawo do emerytury, jednakże przyznano mu to świadczenie dopiero od dnia złożenia wniosku, przy czym prawo do świadczenia emerytalnego nabył znacznie wcześniej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że wnioskodawca pobiera emeryturę w trybie zwykłym. Przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia określonego w jej art. 83, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes Zakładu, nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe. Wnioskodawca jest uprawniony do świadczenia przyznanego przez organ emerytalno-rentowy w trybie zwykłym, tym samym nie spełnia jednej z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2017 r. R. O. zarzucił: 1) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.: - art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ rentowy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, - art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ rentowy przy załatwianiu sprawy, - 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do błędnych ustaleń organu rentowego, - art. 84 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób wymagany prawem przyczyn odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, 2) błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ rentowy, mający wpływ na treść decyzji, polegający na wadliwym przyjęciu, iż pobieranie przez skarżącego świadczenia emerytalnego w trybie zwykłym wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku, podczas gdy skarżący wnioskuje o przyznanie świadczenia emerytalnego w drodze wyjątku z datą wsteczną, za okres poprzedzający złożenie wniosku o przyznanie emerytury, przy czym niezłożenie tego wniosku było spowodowane okolicznościami od niego niezależnymi, przede wszystkim złym stanem zdrowia fizycznego i psychicznego, 3) błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ rentowy, mający wpływ na treść decyzji, polegający na wadliwym przyjęciu, iż skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, 4) obrazę art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, podczas gdy spełnia łącznie wszystkie przesłanki określone w ww. przepisie. W motywach skargi skarżący podniósł, że wnosił do Prezesa ZUS o przyznanie emerytury w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ww. ustawy począwszy od dnia, w którym nabył prawo do emerytury. Wniosek o przyznanie emerytury złożył w dacie późniejszej aniżeli nabył prawo do tego świadczenia. Ze względu na zły stan zdrowia nie był w stanie złożyć wniosku w odpowiednim czasie, przez co przepadła mu emerytura za wiele lat. Świadczenie emerytalne należało mu się, bowiem spełnił wszystkie przesłanki do jej uzyskania, ale spóźnił się ze złożeniem wniosku bez swojej winy. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 780 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2017 r. stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.). Zgodnie z jego treścią ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślenia wymaga, iż świadczenie w drodze wyjątku nie może być przyznawane na zasadzie powszechności i nie może zastępować świadczeń z pomocy społecznej, czy innych form pomocy materialnej przewidzianych dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji bytowej. Dlatego sama, nawet najtrudniejsza sytuacja materialna danej osoby nie jest podstawą do przyznania świadczeń w drodze wyjątku. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach organ jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Prowadząc postępowanie administracyjne organ winien realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ nie uchybił wskazanym obowiązkom procesowym, prawidłowo ustalił kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne oraz dokonał subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod normę prawną z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W konsekwencji organ prawidłowo rozstrzygnął, że skarżący nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia emerytalnego w drodze wyjątku. Podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnił stosownie do wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty skargi nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku. Z treści art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przyznanie omawianego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją pobierania przez skarżącego, wnoszącego o przyznanie emerytury w drodze wyjątku, emerytury w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia określonego w art. 83 ust. 1, o przyznaniu którego decyduje Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno - rentowe (por. wyroki NSA: z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 388/01; z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2728/14; z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2271/815; publ. CBOSA). Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt III UK 36/11 (publ. LEX nr 1163962), podkreślił, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wprost wyłącza możliwość otrzymywania świadczenia w drodze wyjątku przez osoby pobierające własne świadczenia emerytalne lub rentowe. Nie mają one również możliwości ubiegania się o świadczenie wyjątkowe na zasadzie wyboru świadczenia korzystniejszego. Nie można zatem utożsamiać kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia emerytalnego w trybie zwykłym na podstawie art. 24 ww. ustawy z podmiotami spełniającymi przesłanki z art. 83 ust. 1. Każdy z tych przepisów reguluje bowiem odrębny tryb przyznawania emerytury, tj. w trybie zwykłym oraz w drodze wyjątku. Zasadą jest niedopuszczalność łączenia świadczeń zwykłych i nadzwyczajnych, co oznacza, że nie można łączyć ze sobą obydwu trybów przyznawania emerytury, ponieważ brak jest ku temu podstaw prawnych. Skarżący, jak wynika z akt sprawy, domagał się świadczenia w drodze wyjątku jako rekompensaty finansowej za to, że zbyt późno złożył wniosek o świadczenie emerytalne i z tego powodu, bez swojej winy, świadczenia nie pobierał. Podkreślał, że był osobą represjonowaną, jego stan zdrowia jest zły i potrzebuje dodatkowych środków. Odnosząc się do powyższego podkreślić należy, że świadczenia w drodze wyjątku kierowane są wyłącznie do osób pozbawionych prawa do świadczeń ustawowych i nie służą "zrekompensowaniu" zbyt późnego wystąpienia z wnioskiem emerytalnym. Okoliczność, iż skarżący - jak sam podnosi - zbyt późno powziął wiedzę o tym, że ma prawo do świadczenia emerytalnego oraz, że "przepadła" mu w ten sposób znaczna kwota "należnych mu" świadczeń, nie uprawnia organu do wypłacania jakichkolwiek świadczeń w trybie art. 83 ww. ustawy. Świadczenia z art. 83 nie mogą być wypłacane za okres wsteczny, nie jest możliwe w tym trybie "wyrównanie" pobieranego świadczenia emerytalnego. Jak zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę prerogatywy Prezesa ZUS nie obejmują podwyższania "w drodze wyjątku" kwoty już posiadanych świadczeń dla osób, które w wyniku swoich własnych decyzji i działań wystąpiły o świadczenie w wybranym przez siebie momencie. Nie ma też żadnych podstaw do wypłaty jakichkolwiek świadczeń za okres wcześniejszy, od daty poprzedzającej datę złożenia wniosku. Prawo do świadczenia w drodze wyjątku powstaje wraz z jego przyznaniem, określonym i ukształtowanym w decyzji je przyznającej. Wynika to z istoty samej decyzji, która ma charakter konstytutywny, co oznacza, że jej skutek rozpoczyna się od dnia wydania decyzji. Decyzje konstytutywne wywołują bowiem skutki prawne od momentu ich podjęcia, chyba że przepisy materialne przyznające określone uprawnienie przewidują inny termin rozpoczęcia biegu tych uprawnień (por. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3369/00, publ. LEX nr 56611; z dnia 23 listopada 2007r., sygn. akt I OSK 487/07, publ. LEX nr 429167). Skarżący błędnie upatruje w "wyjątkowości" świadczenia z art. 83 ww. ustawy dowolność organu w jego przyznawaniu. Organ wprawdzie dysponuje pewnym "luzem decyzyjnym", o czym była już mowa wyżej, jednak w granicach określonych przesłankami wymienionymi w tym przepisie. Organ nie ma możliwości przyznania świadczenia z art. 83 ustawy osobie mającej prawo do ustawowej emerytury i posiadającej tym samym niezbędne środki utrzymania. W tym miejscu zauważyć należy, że miesięczny dochód skarżącego z tytułu emerytury wynosi 2010,00 zł brutto (decyzja ZUS Oddział w Z. z dnia [...] sierpnia 2016 r.) Nie można zatem uznać, że skarżący nie posiada niezbędnych środków utrzymania, bowiem zgodnie z ugruntowanym już poglądem sądów administracyjnych cezurę w tym zakresie stanowi kwota najniżej emerytury i renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy wynoszącej od dnia 1 marca 2016 r. - 882,56 zł (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1112/06, publ. LEX nr 321169; wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 56/15, publ. CBOSA). Reasumując, uzasadnione jest stanowisko organu, że skarżący nie spełnia przesłanek wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Skarga podlegała zatem oddaleniu jako nieuzasadniona. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.