II SA/Wa 333/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Adam Lipiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Prokuratora Apelacyjnego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r., skierowanym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), P.W. zwrócił się do Szefa Prokuratury Okręgowej w [...], o udostępnienie w siedzibie Prokuratury Okręgowej w [...] do wglądu będącego w zasobie archiwalnym tej prokuratury repertorium d. Prokuratury Wojewódzkiej w [...] oraz zapisy w nim ujawnione za okres od [...] stycznia 1992 r. do dnia [...] grudnia 1993 r. We wniosku tym powołał się na brzmienie art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., skierowanym do P.W., będącym odpowiedzią na pismo z dnia [...] grudnia 2014 r., rzecznik prasowy Prokuratury Okręgowej w [...], wskazał, że analiza przedmiotowego wniosku wskazuje, iż de facto nie jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Stwierdzono, że P.W. nie wskazał jaką konkretnie informację publiczną chciałby uzyskać. Nie wskazał również informacji, która miałaby być udostępniona. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., skierowanym do Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w [...], P.W. odwołał się od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...]. W treści odwołania powołał się na treść art. 16 ust. 1 i 2 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnosząc o uchylenie ww. decyzji. W odwołaniu tym P. W. zarzucił organowi bezpodstawne ograniczenie konstytucyjnego uprawnienia jednostki do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, określonego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zarzucił też rażące naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezzasadne ograniczenie prawa do wglądu w jawne dokumenty urzędowe prokuratury oraz zarzucił rażące naruszenie przepisu art. 16 ust. 1 pkt 2 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 107 k.p.a., poprzez niedochowanie wymogom określonym we wskazanych przepisach. Uzasadniając odwołanie P.W. przypomniał stan sprawy, wskazał, że pismo, będące odpowiedzią na jego wniosek spełnia wszystkie przesłanki wymagane dla decyzji. Podpisane zostało przez uprawnionego do tego rzecznika prasowego i jest indywidualnym aktem administracyjnym. Następnie wskazał, że repertoria prowadzone przez prokuratury są dokumentami jawnymi, podlegającymi ujawnieniu publicznemu na wniosek. Ponadto wnioskodawca wskazał, że zwracał się w przeszłości do Prokuratury Okręgowej w [...] o udostępnienie kopii wybranych fragmentów repertorium z 1989 r. i taki dokument otrzymał. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w [...] na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu orzeczenia organ przytoczył przepis art. 127 § 1 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Dalej wskazał, że organ odwoławczy, co wynika z art. 134 k.p.a., stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Przy czym niedopuszczalność środka zaskarżenia z przyczyn przedmiotowych stwierdza się, gdy środek ten został wniesiony od rozstrzygnięcia administracyjnego lub innej czynności organu, które nie podlega zaskarżeniu odwołaniem, czy zażaleniem. W sprawie niniejszej organ odwoławczy ustalił, że istota sprawy sprowadza się do oceny czy pismo Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. posiada cechy decyzji administracyjnej, czy też pozbawione jest tego charakteru. W ocenie organu powołane pismo nie jest decyzją administracyjną, ma jedynie charakter informacyjny, na co wskazuje jego treść, nie zawiera żadnego władczego rozstrzygnięcia. Nie spełnia ponadto wymogów z art. 107 k.p.a., zgodnie z którym decyzja winna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Nadto art. 16 ust. 2 pkt 2 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera dodatkowe wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Kwestionowane przez P. W. pismo, zdaniem organu, takich elementów nie zawiera. Organ wskazał też, że organ odwoławczy, badając dopuszczalność odwołania, nie może wejść w ocenę zasadności odwołania. Następnie organ powołał się na orzeczenie WSA we Wrocławiu o sygn. akt III SA/Wr 193/12 z dnia 20 września 2012 r., zgodnie z którym "zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie służy stronie jedynie od decyzji organu administracji publicznej wydanej w pierwszej instancji. W rozumieniu k.p.a. odwołanie jest bowiem jednym ze środków zaskarżenia umożliwiającym jedynie weryfikacje decyzji ostatecznych. Kodeks postępowania administracyjnego nie dopuszcza wniesienia odwołania od aktów niebędących decyzjami lub od innych czynności organów administracji publicznej. W przypadku wniesienia odwołania od takich aktów lub czynności, zgodnie z art. 134 k.p.a., organ powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania". Organ wskazał też, że w jego ocenie organ pierwszej instancji nie wydał decyzji administracyjnej, brak jest zatem przedmiotu zaskarżenia. W konsekwencji wniesienie odwołania było niedopuszczalne. W tych okolicznościach niezbędne stało się wydanie postanowienia, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Pismem z dnia 20 lutego 2015 r. P. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...], w której przytoczył argumenty zbieżne z odwołaniem od decyzji. Zdaniem skarżącego, organ II instancji błędnie przyjął, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie było decyzją administracyjną, mimo że wydane rozstrzygnięcie posiada konstytutywne elementy wymagane przez ustawodawcę. Wskazał, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Według skarżącego w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przyczyn niedopuszczalności odwołania, a tym samym odmienny pogląd Prokuratora Apelacyjnego w [...] wyrażony w zaskarżonym postanowieniu stanowi naruszenie art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadniającą je argumentacją, przywołaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Niniejsza skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Ocena zasadności skargi wymaga z jednej strony wskazania prawnych form działania podmiotu, będącego adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a z drugiej strony wskazania środków prawnych przysługujących podmiotowi uprawnionemu do żądania informacji publicznej do weryfikacji stanowiska podmiotu zobowiązanego w tym zakresie. W odniesieniu do pierwszego zagadnienia stwierdzić należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) wyodrębnia następujące formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, a mianowicie: 1) zawiadomienie o braku zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej z powodu zamieszczenia jej w Biuletynie Informacji Publicznej, 2) zawiadomienie o braku możliwości niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej, 3) powiadomienia określone w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy, 4) udostępnienie informacji publicznej, 5) decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji (G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, Przegląd Prawa Publicznego, 2007, nr 3). Podkreślić jednak należy, że wymienione wyżej formy działania powinny być stosowane wyłącznie wówczas, gdy żądana informacja – według oceny adresata wniosku – ma walor informacji publicznej. Przechodząc do drugiej kwestii, stwierdzić należy, że w zależności od zastosowanej przez podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej prawnej formy działania, podmiotowi uprawnionemu przysługują następujące środki prawne, a mianowicie: 1) od decyzji odmownej, odwołanie do organu II instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie do adresata wniosku, a następnie skarga do sądu administracyjnego, 2) od pisma informującego (zawiadomienia, powiadomienia) skarga do sądu administracyjnego na bezczynność. Natomiast, gdy objęte wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, informacje nie mają waloru informacji publicznej to przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w ogóle nie znajdują zastosowania. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien pisemnie poinformować wnioskodawcę o tym, że wzmiankowana informacja nie ma przymiotu informacji publicznej. Stanowisko podmiotu zobowiązanego (adresata wniosku) w tym zakresie można zwalczać jedynie w drodze skargi na bezczynność wniesionej do sądu administracyjnego, który jest zobowiązany – w takim przypadku – ocenić, jaki charakter mają żądane informacje. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt okoliczności badanej sprawy, stwierdzić należy, że osią sporu między stronami jest kwalifikacja prawnej formy działania adresata wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z materiału sprawy wynika, że rzecznik prasowy Prokuratury Okręgowej w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., skierowanym do P. W., będącym odpowiedzią na pismo z dnia [...] grudnia 2014 r., wskazał, że analiza przedmiotowego wniosku wskazuje, iż de facto nie jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Stwierdził też, że P. W. nie wskazał jaką konkretnie informację publiczną chciałby uzyskać. Nie wskazał również informacji, która miałaby być udostępniona. Abstrahując od merytorycznej poprawności zajętego w tej sprawie stanowiska, wspomniane pismo – w ocenie Sądu – ma charakter wyłącznie informacyjny. W sytuacji, gdy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej, oceni żądane informacje jako niepubliczne, to jedyną dopuszczalną formą działania w tym przypadku jest stosowne pismo informacyjne, adresowane do wnioskodawcy. Z natury rzeczy prawidłowo sporządzone pismo o charakterze informacyjnym, wychodzące z organu administracji publicznej musi zawierać oznaczenie wnioskodawcy i osoby działającej w imieniu organu, podpis takiej osoby oraz treść przekazywanej informacji. W związku z tym nie w każdym przypadku wypracowane przez judykaturę i doktrynę standardy co do elementarnych, konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej mogą mieć zastosowanie, a w szczególności przesądzać automatycznie, że mamy do czynienia z decyzyjnym trybem działania organu. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia, w przypadku, gdy na gruncie danej ustawy nie przewidziano takiej formy działania. Gdyby iść tokiem rozumowania skarżącego, to wydanie decyzji administracyjnej w przypadku uznania przez organ, że nie ma do czynienia z informacją publiczną, może być uznane za wydanie jej bez podstawy prawnej, co według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności. Zastosowanie bowiem przez podmiot zobowiązany formy decyzyjnego działania zostało zastrzeżone wyłącznie dla odmowy udzielenia informacji publicznej, w odniesieniu do której istnieją zakazy bądź ograniczenia w jej udostępnieniu, a nie w stosunku do informacji, które nie mają takiego przymiotu. Ze względu na przedmiot zaskarżenia nie jest rzeczą Sądu wypowiadanie się w rozpatrywanej sprawie, czy adresat przedmiotowego wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. prawidłowo zakwalifikował żądane informacje jako nie stanowiące informacji publicznej. Ta kwestia może być przedmiotem rozważań i oceny Sądu wyłącznie w ramach skargi na bezczynność adresata wniosku. Natomiast przedmiotem sporu jest postanowienie – wydane w trybie art. 134 k.p.a. – stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organ w toku prowadzonego postępowania w zakresie wymaganym przedmiotem zaskarżonego postanowienia, spełnił powyższy wymóg. Organ dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Przede wszystkim zauważyć należy, że będące przedmiotem osądu postanowienie nie rozstrzyga o merytorycznym załatwieniu wniosku strony z dnia [...] grudnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, lecz stanowi o załatwieniu sprawy w znaczeniu procesowym, bo niewątpliwie takim jest wydanie postanowienie w trybie art. 134 k.p.a., kiedy to nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. Jak już była o tym mowa wyżej w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie postanowienie Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], wydane na podstawie art. 134 k.p.a., którym stwierdził niedopuszczalność odwołania na pismo z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] Prokuratury Okręgowej w [...]. Zatem zawarte w skardze zarzuty natury merytorycznej nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w ramach tego postępowania, gdyż zaskarżone postanowienie nie dotyczy załatwienia sprawy, lecz samego postępowania w sprawie. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym jest zobligowany ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać między innymi z przyczyn o charakterze podmiotowym, bądź przedmiotowym. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z niedopuszczalnością o charakterze przedmiotowym, która występuje w sytuacjach, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest rozstrzygnięciem, a stanowi np. pismo informacyjne lub czynność materialnotechniczną. Istotą sporu jest – o czym była już mowa wyżej – kwalifikacja prawna pisma organu z dnia [...] grudnia 2014 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek z dnia [...] grudnia 2014 r. Wskazać należy, że stosownie do art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Przepis ten realizuje konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa indywidualna, rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Jednakże prawo odwołania służy stronie wyłącznie od takich rozstrzygnięć organów administracji, które w sposób władczy, jednostronny i skierowany na zewnątrz rozstrzygają o prawach lub obowiązkach jednostki. Rozstrzygnięcia, od których służy odwołanie muszą spełniać choćby minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego dla decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Ponadto sprawa powinna kwalifikować się do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Zaskarżone odwołaniem pismo jest odpowiedzią na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Analiza jego treści prowadzi do wniosku, że ma ono charakter stricte informacyjny, bowiem jest jedynie wypowiedzią organu odnośnie niemożliwości załatwienia wniosku strony z tego powodu, że dane osobowe osób podpisujących pisma nie stanowią informacji publicznej. Od takiego pisma nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, bowiem nie przewiduje go Kodeks postępowania administracyjnego, jak również ustawa o dostępie do informacji publicznej. Natomiast odwołanie jest wtedy między innymi niedopuszczalne, gdy ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia takiego środka zaskarżenia. Zatem zaskarżenie odwołaniem pisma organu z dnia [...] grudnia 2014 r. – mającego charakter wyłącznie informacyjny – nie jest dopuszczalne. W związku z tym organ dokonując oceny odwołania strony we wstępnej fazie postępowania odwoławczego prawidłowo uznał, że zachodzi jego niedopuszczalność. Stwierdzenie bowiem braku istnienia aktu administracyjnego w dacie wniesienia odwołania, od którego skarżący mógłby wnieść środek zaskarżenia jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Natomiast w niniejszej sprawie nie mogą odnieść zamierzonego skutku prawnego argumenty skarżącego dotyczące prawidłowości trybu procedowania przez organ, do którego wpłynął wniosek strony z dnia [...] grudnia 2014 r., albowiem w tym zakresie strona może skorzystać z innych przysługujących jej środków zaskarżenia. Wskazać bowiem należy, że strona niezadowolona z takiej formy działania organu, polegającego na odpowiedzi na wniosek w formie pisma o charakterze informacyjnym może skorzystać z innej formy kontroli zachowań organów administracji publicznej, jaką jest skarga na bezczynność organu. Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do oddalenia skargi.