II SA/Wa 334/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Adam Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy L. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego (dotyczy zezwolenia na prowadzenie Szkoły Podstawowej im [...] w T.) - oddala skargę - Wójt Gminy [...] w dniu [...] sierpnia 2012 r. wydał decyzję nr [...] zezwalającą [...] Stowarzyszeniu [...] na prowadzenie Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 Kodeku postępowania administracyjnego, [...] Kurator Oświaty stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] zezwalającej [...] Stowarzyszeniu [...] na prowadzenie Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji, [...] Kurator Oświaty wskazał, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz aktów wykonawczych do ustawy określających zasady zakładania szkół i placówek publicznych. Organ wskazał, iż w świetle zebranego materiału dowodowego stwierdzono następujące wady przedmiotowej decyzji powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności: zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, oraz przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną, zezwolenie udzielane jest na założenie szkoły lub placówki publicznej. Tymczasem Wójt Gminy [...], wydając decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., naruszył powyższe przepisy, wydając zezwolenie na prowadzenie Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. Nadto nie zostały spełnione warunki określone w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną. Od powyższej decyzji Wójt Gminy [...] złożył odwołanie do Ministra Edukacji Narodowej, w którym wniósł o uchylenie decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2012 r. W obszernym uzasadnieniu wskazał, iż przedstawione w decyzji okoliczności, wskazujące – zdaniem [...] Kuratora Oświaty – na rażące naruszenie prawa nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie. Natomiast rozbieżności w ocenie stanu faktycznego i prawnego spowodowane były brakiem rzetelnej analizy całości zgromadzonego materiału zebranego w sprawie. Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując w uzasadnieniu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że Wójt Gminy [...] jako organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie może być równocześnie stroną tego postępowania. Organ odwoławczy wskazał, iż wójt gminy nie działa jako nosiciel interesu prawnego gminy w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wójt Gminy [...] zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przez organ przepisów postępowania, tj. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Wójt Gminy [...] nie ma przymiotu strony w postępowaniu. Wójt Gminy [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Kuratora Oświaty i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł ojej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia istotnych faktów za udowodnione Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W zakresie tak określonej kognicji sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że przedmiotem sprawy jest kwestia spełnienia przesłanki podmiotowej, jako warunku dopuszczalności odwołania. W niniejszej sprawie Minister Edukacji Narodowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie odwoławcze, przyjmując, że Wójt Gminy [...], jako organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie może być jednocześnie stroną tego postępowania. W tym kontekście wskazać trzeba, iż przesłanką podmiotową jest złożenie odwołania przez legitymowany do tego podmiot, czyli innym słowem stronę postępowania w sprawie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt.3 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98, LEX nr 48567, uchwała NSA w Warszawie z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a., stanowiąc, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy a – w rozumieniu procesowym – może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże konkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowań administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. Pojęcie "interesu prawnego" trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w którym zaskarżony akt wywiera skutki. Jak podkreśla się, interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny – a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładając na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt. Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99). Jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wprost wynika z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Nie można zatem wyprowadzać własnego interesu prawnego z okoliczności istnienia interesu prawnego innego podmiotu. Należy przypomnieć, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (por. uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. 1 OPS 1/03, LEX nr 79089). W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy [...], działając jako organ wydał decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., którą zezwolił [...] Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w [...] na prowadzenie Szkoły Podstawowej im. [...] w [...]. [...] Kurator Oświaty decyzję z dnia [...] października 2012 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Od tej decyzji Wójt Gminy [...] złożył odwołanie. Doszło zatem do kuriozalnej sytuacji, w której organ administracji powołany z mocy prawa do podejmowania władczych rozstrzygnięć, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, który wydał decyzję będącą przedmiotem postępowania, miałby korzystać z uprawnień strony w tym postępowaniu. Tym samym należy stwierdzić, iż prawidłowo organ odwoławczy wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.