II SA/Wa 334/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej [...] w [...] z dnia [...] października 2023 r. (nieoznaczone numerem) odmawiające J.K. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej "realizując działania specjalne wraz z Wydziałem [...] Oddziału Straży Granicznej w okresie 2010 r., 2011 r., 2012 r., 2013 r." W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że w piśmie z dnia 28 września 2023 r. chor. rez. SG J.K. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z prośbą o wydanie zaświadczenia, które potwierdza realizację przez niego działań specjalnych wraz z Wydziałem [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] podczas pełnienia przez niego służby w Straży Granicznej w okresie 2010 r., 2011 r., 2012 r. oraz 2013 r. Organ wyjaśnił, że osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia musi wykazać istnienie interesu prawnego w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego albo wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Wystarczające jest przy tym spełnienie jednej z wyżej przytoczonych przesłanek. W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie żaden przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia w formie zaświadczenia faktów lub stanu prawnego, o które wystąpił wnioskodawca. Były funkcjonariusz wystąpił bowiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przebieg jego służby, cyt.: "zgodnie z faktami i prawdą iż jako funkcjonariusz Straży Granicznej w latach 2010 r., 2011 r., 2012 r., 2013 r. wykonywał działania specjalne wraz z Wydziałem [...] Oddziału Straży Granicznej, co jest bezsporne i potwierdzone w Centralnym Archiwum Straży Granicznej w [...]." Wnioskodawca, pomimo uprzedniego wezwania organu I instancji, obligującego do określenia interesu prawnego, z jakiego tytułu domaga się wydania zaświadczenia, nie dopełnił tego obowiązku. Nie wskazał przepisu prawa, który skutkowałby koniecznością wydania przez organ żądanego zaświadczenia. Takie przepisy nie są również znane organowi. Zdaniem organu, wnioskodawca nie wykazał również istnienia interesu prawnego w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W treści samego żądania nie wskazał na przepis prawa, z którego można byłoby wywodzić jego interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści. Organ podniósł, że interesu prawnego wnioskodawcy nie należy upatrywać w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2373 ze zm.), zgodnie z którym środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Podobnie interesu prawnego funkcjonariusza nie należy wywodzić z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611), zgodnie z którym emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zawalczeniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika oraz brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. Cytowane przepisy sankcjonują wprawdzie wydanie (na żądanie funkcjonariusza) zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, stanowiące środek dowodowy w trakcie trwania postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariusza, jednakże wspomniane w nich zaświadczenie ma ściśle określony charakter (treść), który zasadniczo odbiega od wniosku strony. Zaświadczenie, o które wystąpił J.K. (potwierdzające wykonywanie działań specjalnych), nawet gdyby zostało wydane, nie stanowiłoby wystraczającego dowodu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ emerytalny, bowiem nie byłoby wydane w związku z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. J.K. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Stwierdził, że dostatecznie wykazał swój interes prawny, wskazując w swoim wniosku, iż chodzi mu o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego fakt pełnienia służby "realizując działania specjalne wraz z Wydziałem [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] w okresie 2010 r., 2011 r., 2012 r., i 2013 r.", o jakich mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Skarżący postawił zarzuty naruszenia: 1. art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę wydania określonego we wniosku z dnia 9 maja 2023 r. zaświadczenia, pomimo że przepis § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. daje wnioskodawcy podstawę do żądania urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Zdaniem skarżącego, wystarczającym do wydania takiego zaświadczenia jest zacytowany powyżej przepis rozporządzenia nakładający na organ obowiązek wydania funkcjonariuszowi zaświadczenia, o którego wydanie zwrócił się na podstawie przepisów prawa. Wystarczy zatem, że funkcjonariusz dla celów emerytalnych zwrócił się do organu o potwierdzenie określonych przepisami prawa faktów. Trafny, aktualny i powszechny jest cytowany w komentarzu do k.p.a. pogląd Z. Janowicza różnicujący przesłanki wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 i 2 stanowiący w pkt 1 tego artykułu, że " ... jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem, to organ ma obowiązek jego wystawienia bez wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie skarżący jako emerytowany funkcjonariusz SG uprawniony jest do żądania wydania dla celów emerytalnych zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w określonych warunkach, co wynika z jej przebiegu, akt personalnych i dokumentów świadczących o braniu udziału w działaniach specjalnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący jest uprawniony na podstawie przepisów prawa do otrzymania zaświadczenia i powinen takie zaświadczenie na żądanie, bez zbędnej zwłoki, otrzymać; 2. art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę wydania skarżącemu zaświadczenia ze względu na interes prawny i faktyczny w urzędowym potwierdzeniu, w myśl art. 218 § 1 k.p.a., faktów wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, które są niezbędne do ustalenia okresów służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.; 3. § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r., polegające na błędnej interpretacji przepisu i niewydaniu zaświadczenia; 4. art. 218 w zw. z art 217 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowień obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa, pomimo wniosku skarżącego o jej rozpoznanie na rozprawie, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Sąd nie był zatem związany wnioskiem skarżącego i był uprawniony do rozpoznania sprawy ze skargi na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2023 r. w trybie uproszczonym. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] października 2023 r. odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści nie naruszają przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Konieczne jest zatem ustalenie przez organ administracji, czy osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 4531/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), obowiązkiem organu jest ustalenie, czy "interes prawny" określony w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest aktualny i realny. Niezbędne jest więc stwierdzenie, że wiąże się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami wnioskodawcy, ustalanymi w chwili wnoszenia wniosku. Realność oznacza zaś obiektywną sprawdzalność potrzeby uruchomienia tego postępowania, co może wynikać np. z przedmiotu innego postępowania lub czynności podjętych przez organ albo sąd. Wydanie zaświadczenia jest możliwe, gdy wnioskodawca wykaże interes prawny w jego uzyskaniu. Interes prawny tym różni się od interesu faktycznego, że wynika on z wyraźnej normy prawnej. Niewykazanie przesłanki z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę odmowy wydania zaświadczenia. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji zasadnie przyjęły, że skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego w domaganiu się wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Otóż we wniosku z dnia 28 września 2023 r. skarżący wyraźnie wskazał, że domaga się wydania zaświadczenia potwierdzającego jego "udział w wykonywaniu działań specjalnych [...] Oddziału SG Wydziału Zabezpieczenia Działań". Wyjaśnił, że zaświadczenia jest mu potrzebne do "udokumentowania i potwierdzenia nabytych kompetencji". Biorąc pod uwagę wątpliwości co do istoty żądania skarżącego, organ w piśmie z dnia 11 października 2023 r. wyjaśnił skarżącemu tryb wydawania zaświadczeń w postępowaniu w zakresie ustalenia emerytury w służbach mundurowych i wezwał skarżącego do określenia, z jakiego tytułu domaga się wydania zaświadczenia. W odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie z dnia 19 października 2023 r. oświadczył, że ma prawo żądać wydania zaświadczenia. Jego zdaniem, jasno sformułował, że prosi o potwierdzenie przebiegu służby, zgodnie z faktami i prawdą, iż jako funkcjonariusz Straży Granicznej w latach 2010-2013 wykonywał działania specjalne wraz z Wydziałem [...] Oddziału SG. Wyjaśnił, że uzyskanie zaświadczenia jest mu niezbędne do potwierdzenia przebiegu służby. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2024 r., poz. 1121), emeryturę podwyższa się o: 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu (pkt 1); 1 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio: w składzie personelu latającego na samolotach i śmigłowcach, w składzie załóg nawodnych jednostek pływających, w charakterze skoczków spadochronowych i saperów, w służbie wywiadowczej za granicą (pkt 2); 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (pkt 3). W § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., określono szczegółowo, jakiego rodzaju czynności i w jakim wymiarze powinien podejmować funkcjonariusz, aby miał w stosunku do niego zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Z kolei, jak wynika z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r., środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. W żadnym z wymienionych przepisów prawodawca nie posługuje się sformułowaniem "działania specjalne". Brak jest więc przepisów prawa materialnego, z których skarżący mógłby wywodzić swój interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o treści przez niego sformułowanej. Należy zatem zgodzić się z organem, że wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści nie służy realizacji interesu prawnego skarżącego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jak już wyżej wyjaśniono niewykazanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści na podstawie art. 219 k.p.a. Organ prawidłowo zastosował zatem wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a postawione w skardze zarzuty okazały się w związku z tym niezasadne. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.