II SA/Wa 336/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2. uchyla poprzedzającą ją decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w całości. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją personalną nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 93d ust. 1 pkt 1 i ust. 4-6 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1411 ze zm.), przyznał A. M. dodatek mieszkaniowy w wysokości 200 zł w okresie od dnia [...] listopada 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. M. podniósł, że wydane rozstrzygnięcie jest dla niego krzywdzące, a argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji jest niezrozumiała. W jego ocenie zaskarżona decyzja nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa, gdyż występuje rażąca sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem powołanym jako jego podstawa. Ponadto przywoływany w podstawie decyzji przepis art. 93d ust. 6 ustawy o CBA nie został uwzględniony przy ustalaniu wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego. Funkcjonariusz przedstawił też swoją sytuację rodzinną i majątkową wskazując, iż w wynajmowanym lokalu zamieszkują wspólnie z żoną i dzieckiem, miesięczny dochód małżonków wynosi ok. 5800 zł netto, po odliczeniu kosztów stałych w wysokości ok. 2000 zł, w których zawierają się koszty związane z wynajmem i użytkowaniem lokalu mieszkalnego, rodzinie pozostaje ok. 3800 zł miesięcznie. Zdaniem funkcjonariusza w sytuacji, kiedy w latach 2010-2012 wysokość przyznanego mu dodatku mieszkaniowego wynosiła 900 zł brutto, to obecnie przy wysokości 200 zł, należałoby wykazać, iż jego sytuacja rodzinna i majątkowa uległa znacznemu polepszeniu, bądź nastąpiła znacząca obniżka cen wynajmu lokali mieszkalnych w [...]. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z przepisem art. 93d ust. 1 pkt 1 ustawy o CBA, funkcjonariuszowi przyznaje się w drodze decyzji dodatek mieszkaniowy, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami CBA oraz jeżeli on sam, małżonek lub osoba pozostająca z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ponadto stosownie do treści art. 93d ust. 5 tej ustawy, Szef CBA przyznaje dodatek mieszkaniowy na okres najmu, nie dłuższy jednak niż na okres roku i pod warunkiem spełnienia przez cały ten okres przesłanek uzasadniających jego przyznanie. Organ podkreślił, iż celem przedmiotowego dodatku jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w związku z wykonywaniem przez niego ustawowych zadań, realizowalnych w formie dopłaty do wynajmowanego lokalu mieszkalnego. W jego ocenie nie budzi wątpliwości wymóg spełnienia przez funkcjonariusza przesłanek ustawowych, gdyż nie posiada on, ani jego małżonka, lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast użyte w art. 93d ust. 1 ustawy o CBA sformułowanie "potrzeby CBA" należy rozumieć jako potrzeby pełnienia służby przez danego funkcjonariusza w określonym terenie – w danej miejscowości, inaczej mówiąc, świadczenie służby w danej miejscowości. Szef CBA stwierdził również, że dodatek mieszkaniowy jest przyznawany na konkretne okresy. Jego wysokości nie jest ustalona na czas nieokreślony, ale podlega każdorazowo weryfikacji. Ponadto jest ona ustalana w oparciu o wskazane wyżej czynniki, a nie w wysokości dokładnie odpowiadające kosztom wynajmu ponoszonym przez funkcjonariusza. Przedmiotowy dodatek nie może być traktowany jako źródło stałego i niezmiennego dochodu, ponieważ prowadziłoby to do zrównania go z jednym z elementów uposażenia, którym nie jest. Organ nie zgodził się z twierdzeniem funkcjonariusza o rażącym naruszeniu art. 93d ust. 6 ustawy o CBA. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. M. zarzucił jej naruszenie: a) prawa materialnego – art. 93d ust. 5 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, poprzez jego niezastosowanie i przyznanie dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy, podczas gdy na podstawie przedłożonych przez niego dokumentów powinien być przyznany na okres 1 roku, b) prawa materialnego – art. 93d ust. 6 ustawy o ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, poprzez jego niezastosowanie i przyznanie dodatku mieszkaniowego bez uwzględnienia sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego oraz rynkowych cen najmu lokali w [...] – miejscu pełnienia służby. Z uwagi na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. oraz nakazanie Szefowi CBA ponownego zbadania sprawy dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu podał, iż w 2014 r. dochód na osobę w jego trzyosobowej rodzinie obniżył się, a więc jego sytuacja majątkowa uległa pogorszeniu. Wpływ na to miał również fakt nieprzyznania dodatku mieszkaniowego w 2013 r., pomimo spełnienia przez skarżącego warunków formalnych do jego przyznania. Skarżący wskazał też, że w latach 2010-2012 był mu przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości 800 zł oraz 900 zł, a wysokość dodatku uwzględniała zarówno potrzeby CBA, jak też sytuację rodzinną i majątkową oraz średnie ceny rynkowe najmu w miejscu pełnienia służby w dniu przyznania dodatku. Podniósł także, iż jak wynika z informacji kadrowej zapisanej w składanym przez skarżącego w 2013 r. wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, przeciętny koszt najmu lokalu o powierzchni 56 m2 w [...] wynosił 1700 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 93d ust. 5 ustawy o CBA stwierdził, że roczny termin, o którym mowa w tym przepisie wyznacza maksymalny okres, na jaki może być przyznany dodatek mieszkaniowy. Oznacza to, że organ może przyznać dodatek mieszkaniowy na okres krótszy niż 1 rok. Treścią art. 93d ust. 5 ustawy o CBA, Szef CBA jest zatem związany w ten sposób, że nie może przyznać dodatku mieszkaniowego na okres przekraczający czas trwania umowy najmu i jednocześnie ustawowo wskazany okres 1 roku. Natomiast w odniesieniu do wysokości przyznanego dodatku organ wskazał, iż zgodnie z art. 93 ust. 4 ustawy o CBA, wysokość środków finansowych przeznaczonych na dodatki mieszkaniowe jest określona przez Szefa CBA w drodze zarządzenia. Jak wynika zaś z § 2 ust. 3 w związku z § 1 zarządzenia nr 45/10 Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. w sprawie wysokości funduszu na nagrody, zapomogi i dodatki mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. Urz. CBA Nr 2, poz. 72), zwanego dalej "zarządzeniem", środki na dodatki mieszkaniowe stanowią 2,6% planowanych na dany rok kalendarzowy środków przeznaczonych na uposażenie funkcjonariuszy. Wysokość środków na dodatki mieszkaniowe nie jest zatem stała, gdyż jest uzależniona od wysokości środków określanych corocznie w ustawie budżetowej. Wysokość funduszu, w ramach środków posiadanych przez CBA, może być również w każdej chwili zmieniona przez Szefa CBA, z uwagi na bieżące potrzeby jednostek organizacyjnych Biura (§ 3 zarządzenia). Okoliczność, iż sytuacja majątkowa i rodzinna funkcjonariusza, jak również to, że średnie ceny najmu w miejscu pełnienia służby, pozostają na podobnym poziomie jak w latach wcześniejszych, nie przesądza zatem o przyznaniu dodatku w wysokości nawiązującej do dotychczas otrzymywanego świadczenia. Organ musi bowiem każdorazowo uwzględniać możliwości finansowe funduszu na ten cel. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Kwestie dodatku mieszkaniowego reguluje przepis art. 93d ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1411 ze zm.), dalej "ustawa o CBA". Stosownie do treści ust. 1 pkt 2 ww. przepisu, funkcjonariuszowi przyznaje się, w drodze decyzji, dodatek mieszkaniowy, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami CBA oraz jeżeli on sam, małżonek lub osoba pozostająca z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei w myśli ust. 5 omawianego przepisu, Szef CBA przyznaje dodatek mieszkaniowy na okres najmu, nie dłuższy jednak niż na okres roku i pod warunkiem spełnienia przez cały ten okres przesłanek, uzasadniających jego przyznanie. Natomiast według ust. 6 tego przepisu, dodatek mieszkaniowy można przyznać do wysokości wynikającej z przedstawionych dokumentów, przy uwzględnieniu sytuacji rodzinnej i majątkowej funkcjonariusza oraz średnich cen rynkowych najmu w miejscu pełnienia służby w dniu przyznawania dodatku mieszkaniowego. Powyższe oznacza, że decyzja w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego ma charakter związany. Tak więc funkcjonariusz, który spełnia przesłanki pozytywne wymienione w art. 93d ust. 1, a nie zachodzą przesłanki negatywne zawarte w ust. 3 ww. przepisu, otrzymuje dodatek mieszkaniowy. Ponadto zasadą jest, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres najmu, o ile nie jest on dłuższy niż 1 rok. Jedynie wysokość dodatku mieszkaniowego ustalana jest w drodze tzw. uznania administracyjnego w oparciu o dokumenty i kryteria wskazane w art. 93d ust. 6. W niniejszej sprawie poza sporem jest okoliczność, że ani skarżący, ani jego małżonka nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a przyznanie dodatku jest uzasadnione potrzebami służby, skoro został on przyznany, ponadto nie zachodzą przesłanki negatywne do jego przyznania. Spór dotyczy natomiast okresu, na jaki został przyznany, a przede wszystkim jego wysokości. Należy zgodzić się ze skarżącym, że organ dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 93d ust. 5 ustawy o CBA, przyznając skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy w sytuacji, kiedy przedstawił on umowę najmu lokalu mieszkalnego na 1 rok. Natomiast w odniesieniu do uznaniowości w zakresie wysokości dodatku mieszkaniowego trzeba wskazać, że nie oznacza ona pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Jej granice wyznaczają bowiem z jednej strony kryteria ustalania wysokości przedmiotowego dodatku określone art. 93d ust. 6 ustawy o CBA, z drugiej zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013r, poz. 267 ze zm.), dalej "Kpa". Zatem Szef CBA dokonując ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego zobowiązany jest do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 Kpa), a więc podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ w ogóle nie uzasadnił, tak w zaskarżonej, jak i w poprzedzającej ją decyzji, wysokości przyznanego skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wskazana kwota ma służyć częściowemu pokryciu ponoszonych przez niego kosztów z tytułu wynajmu lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby. Tym samym w zakresie wysokości dodatku mieszkaniowego zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Oceny tej nie może zmienić argumentacja powołana przez organ w odpowiedzi na skargę, sprowadzająca się do wskazania zależności pomiędzy środkami na dodatki mieszkaniowe, a planowanymi na dany rok kalendarzowy środkami przeznaczanymi uposażenie funkcjonariuszy, które ostatecznie, corocznie określane są w ustawie budżetowej. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym i w żadnym razie nie może konwalidować wad prawnych decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie Szef CBA zobowiązany będzie do prawidłowego określenia okresu, na jaki przyznaje dodatek mieszkaniowy oraz ustalenia wysokości świadczenia w uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 93d ust. 6 ustawy o CBA. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny u Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.