II SA/Wa 337/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Joanna Kube, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. K. na pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2007 nr [...] w przedmiocie odmowy mianowania na stanowisko asesora sądowego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Sprawiedliwości pismem z dnia [...], nr [...], poinformował Prezesa Sądu Okręgowego w G., iż jego wniosek z dnia [...] o mianowanie P. K. na stanowisko asesora sądowego i powierzenie mu pełnienia czynności sędziowskich w Sądzie Rejonowym w G., nie został przez Ministra Sprawiedliwości uwzględniony. W piśmie zawarto również prośbę o powiadomienie o powyższym P. K. Kopię przedmiotowego pisma Prezes Sądu Okręgowego w G. przesłał P. K. do wiadomości przy piśmie z dnia [...] P. K. pismem z dnia [...], uzupełnionym następnie pismem z dnia [...], zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o ponowne rozpatrzenie jego sprawy z wniosku Kolegium Sądu Okręgowego w G., zakończonej decyzją odmowną z dnia [...], nr [...], o mianowanie go na stanowisko asesora sądowego w Okręgu Sądu Okręgowego w G. i zapewnienie w ten sposób prawa i możliwości dostępu bez nieuzasdnionych ograniczeń do służby publicznej na ogólnych zasadach równości, z poszanowaniem zasady niedyskryminacji ze względu na jego inne uprawnienia zawodowe, tj. przynależność do samorządu radców prawnych. Minister Sprawiedliwości pismem z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], poinformował P. K., że wniosek o mianowanie go na stanowisko asesora sądowego z jednoczesnym powierzeniem pełnienia czynności sędziowskich, nie został uwzględniony z uwagi na oświadczenie zainteresowanego, iż nie zamierza wystąpić o skreślenie z listy radców prawnych w związku z ewentualnym mianowaniem na stanowisko asesora sądowego, zaś decyzja w tym przedmiocie została podjęta w dniu [...]. Jednocześnie podał, że mianowanie asesora sądowego nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jest to uprawnienie Ministra Sprawiedliwości, w związku z czym kandydatowi nie przysługuje prawo dochodzenia na drodze sądowej nawiązania stosunku pracy (mianowania), nawet wówczas, jeżeli spełnia wszystkie wymagania określane w art. 134 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.). Mianowanie jest z jednej strony aktem w zakresie władzy sądowniczej, zaś z drugiej strony czynnością prawną pracodawcy, skutkującą nawiązaniem stosunku pracy. Nie jest to więc decyzja, lecz szeroko pojmowany akt administracyjny oddziałujący w sferze wewnętrznej organizacji sądów. Z tego też względu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie może być uwzględniony. Organ wskazał ponadto, że wniosek o mianowanie P. K. asesorem sądowym i powierzenie pełnienia czynności sędziowskich został cofnięty przez Prezesa Sądu Okręgowego w G. pismem z dnia [...], za zgodą Kolegium tego Sądu, natomiast stosownie do treści art. 135 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, powierzenie asesorowi pełnienia czynności sędziowskich może nastąpić wyłącznie za zgodą kolegium sądu okręgowego. W dalszej części podniesiono, że nie jest trafne stanowisko zainteresowanego dotyczące braku podstawy prawnej do żądania przez Departament Kadr złożenia oświadczenia, iż wykreśli się on z listy radców prawnych w związku z ewentualnym mianowaniem asesorem sądowym. Powołano się w tym zakresie w szczególności na przepisy art. 45 ust. 1 i art. 178 ust. 3 oraz art. 103 ust. 2 i art. 108 Konstytucji RP. Ponadto wskazano na regulacje zawarte w art. 23, art. 28 ust. 1 pkt 2, art. 26, art. 28, art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.). W skardze na powyższe pismo, nazwane decyzją w przedmiocie odmowy mianowania na stanowisko asesora sądowego, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. K. zarzucił, że działanie Ministra Sprawiedliwości stanowiło: 1. naruszenie art. 1 i art. 104 § 1 i 2, art. 134 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2, a ponadto art. 9, art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej oraz odpowiednio stosowanego do postępowania administracyjnego łącznie z przeniesieniem sporu o zgodność z prawem aktu administracyjnego przed niezawisły sąd - art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) -poprzez uznanie przez Ministra Sprawiedliwości, że sprawa mianowania na stanowisko asesora nie jest sprawą administracyjną, rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej oraz poprzez uznanie, że w konsekwencji od takiej decyzji nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a następnie skarga do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego. 2. naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 13 i 14 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) i art. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 16 grudnia 1966 roku oraz art. 25 i 26 przyjętego przez Polskę protokołu fakultatywnego do tegoż Paktu - stanowiących z mocy art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i 2 część krajowego porządku prawnego - poprzez odmówienie przez Ministra Sprawiedliwości - osobę wykonującą funkcje urzędowe - obywatelowi Państwa Polskiego prawa i możliwości dostępu do służby publicznej na ogólnych zasadach równości, a tym samym dyskryminowanie przez Ministra Sprawiedliwości skarżącego w dostępie do stanowiska sędziowskiego z uwagi na inne uprawnienia zawodowe i przynależność do samorządu radców prawnych. 3. naruszenie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez wyręczenie przez Ministra Sprawiedliwości samorządu radców prawnych z pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu i decydowanie za ten samorząd o tym jakie konsekwencje wiążą się dla osoby posiadającej prawo do wykonywania zawodu radcy prawnego z faktem podjęcia przez nią zatrudnienia w organach wymiaru sprawiedliwości - w tym przypadku nawiązania stosunku pracy w charakterze asesora sądowego. 4. naruszenie przepisów art. 45 ust. 1, art. 178, art. 103 ust.2 i art. 108 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez błędną subsumcję wskazanych przepisów do okoliczności rozpoznawanej sprawy i tworzenie z tych przepisów podstawy prawnej do zobowiązania przyszłych asesorów sądowych do zrzekania się uprawnień radcowskich. 5. naruszenie art. 28 ust. 1 pkt.2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku (Dz. U. z 2002 r., Nr 123 poz. 1059, z późn. zm.) o racicach prawnych - poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania do asesorów sądowych. W obszernym uzasadnieniu podał w szczególności, że zgodnie z poglądami piśmiennictwa oraz orzecznictwa, "akt mianowania" jest z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania decyzją administracyjną, aktem z zewnętrznej sfery działania administracji, rozstrzygnięciem jednostronnym w sprawie indywidualnej. Powoduje ono powierzenie stanowiska wraz z kompetencjami oraz nawiązanie stosunku pracy. Sprawa mianowania na stanowisko asesora spełnia kryteria sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzyjnie. Każde stanowisko organu wyrażające odmowę mianowania, zawierające pewne minimum niezbędnych elementów, powinno umożliwić stronie wszczęcie postępowania skargowego przed WSA i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł również, że odmowa mianowania na stanowisko asesorskie nie jest objęta wyłączeniem z kognicji sądów administracyjnych zawartych w art. 5 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko asesora sądowego nie jest stanowiskiem w organie administracji publicznej, lecz w Sądzie, którzy we współczesnym demokratycznym systemie prawnym jest niezawisłym organem państwowym powołanym do stosowania prawa w zakresie rozstrzygania sporów, a także decydowania o przysługujących uprawnieniach oraz dokonywania innych czynności określonych w ustawach lub umowach międzynarodowych. Skarżący stwierdził także, iż pomimo wniosku Kolegium Sądu Okręgowego o mianowanie go na stanowisko asesora, jest to sprawa miedzy organem administracji - Ministrem Sprawiedliwości, a podmiotem, który nie jest organizacyjnie (służbowo) podporządkowany temu organowi. Organ więc w sposób władczy stosuje normę prawa administracyjnego materialnego - art. 134 u.s.p. - kształtując w ten sposób jednostronnie jego sytuację prawną. Stąd też sprawa ta dotyczy jego osoby i jego konkretnej sytuacji prawnej, co wiąże się z istnieniem interesu prawnego skarżącego. Zgadzając się ze stanowiskiem, iż mianowanie jest dyskrecjonalnym uprawnieniem Ministra Sprawiedliwości, w związku z czym kandydatowi nie przysługuje prawo dochodzenia na drodze sądowej nawiązania stosunku pracy (mianowania) nawet wówczas, gdy spełnia wszelkie wymagania określone w art. 134 u.s.p., P. K. podniósł, że może ono jednak, wbrew opinii organu, podlegać sądowej ocenie zgodności z prawem materialnym i procesowym. Stanowi to bowiem przejaw unikania dyskryminacji i przestrzegania równości wobec prawa, a nadto respektowania przez demokratyczne państwo prawne, prawa obywatela do sądu, tj. rozpatrzenia jego sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd. Wreszcie skarżący bardzo obszernie odniósł się do kwestii braku podstaw prawnych do żądania do niego skierowanego, a dotyczącego wykreślenia się z listy radców prawnych. Uzupełnienie uzasadnienia zarzutów skargi skarżący zawarł w piśmie z dnia [...] złożonym na rozprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podnosząc, że kompetencje Ministra Sprawiedliwości określone w art. 134 § 1 i 138 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, nie należą do zadań z zakresu administracji publicznej. Nie mogą tu mieć zatem zastosowania ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na treść jego art. 1 pkt 1, ani też przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na treść art. 3 w zw. z art. 1 tej ustawy. Organ, uzasadniając szczegółowo swoje stanowisko, podtrzymał dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służby zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służby zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Mianowanie asesora sądowego następuje na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), który stanowi, że Minister Sprawiedliwości może mianować asesorem sądowym osobę, która ukończyła aplikację sądową lub prokuratorską i zdała egzamin sędziowski lub prokuratorski i spełnia warunki określone w art. 61 § 1 pkt 1-4. W pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy owo mianowanie stanowi przejaw "działalności administracji publicznej". Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tego pojęcia nie definiuje. W doktrynie prawa administracyjnego są podejmowane próby jego zdefiniowania z punktu widzenia określenia przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego, w odniesieniu do którego sąd administracyjny musi dokonać precyzyjnych ustaleń pod kątem dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Najwłaściwsza wydaje się w tym zakresie metoda określenia przesłanek dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego przez wskazanie systemu organów administracji publicznej i w następnej kolejności podejmowanie - w przypadkach wątpliwych - analizy poszczególnych prawnych form działania administracji publicznej z punktu widzenia dopuszczalności ich kontroli przez sądy administracyjne (por. T. Woś, H. Krzysiuk-Udczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 34). Omawiana ustawa nie zawiera również legalnej definicji terminu "organ administracji publicznej". Wykonywaniu przez państwo jego szerokich i różnorodnych funkcji służą różne struktury organizacyjne o szerokim charakterze prawnym. Szczególną rolę odgrywają wśród nich te, które określa się mianem organów państwowych sensu stricto. Charakteryzują się one realizacją zadań polegających na wykonywaniu zwierzchniej władzy przysługującej państwu, organizacyjnym wyodrębnieniem z całości aparatu państwowego i określonym przez przepisy prawne zakresem ich działania. W literaturze przyjmuje się, iż ze względu na charakter realizowanych zadań organy państwowe dzieli się na: stanowiące prawo, wykonawcze, sądownicze oraz kontrolne. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, iż również sądy jako sądownicze organy państwowe miesząc się w szeroko rozumianym pojęciu organów administracji publicznej. Konieczne jest w dalszej kolejności zbadanie, czy działanie Ministra Sprawiedliwości, polegające na odmowie mianowania na stanowisko asesora sądowego, ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czy też decyzji administracyjne. W doktrynie prawa przyjmuje się, że mianowanie asesora sądowego na podstawie art. 134 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych "z jednej strony jest aktem władczym w zakresie władzy sądowniczej, kreującym stosunek służbowy, a z drugiej strony - czynnością prawną pracodawcy, skutkującą nawiązaniem stosunku pracy z mianowania. Nie jest to więc decyzja administracyjna, lecz szeroko pojęty akt administracyjny oddziałujący w sferze wewnętrznej organizacji sądów (T. Ereński, J. Gudowski, J. Iwulski: Komentarz do prawa o ustroju sądów powszechnych i ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, Warszawa 2002). Na ten aspekt mianowania jako aktu prawnego, a nie decyzji, zwraca uwagę również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK/06 (OTK-A-2007/9/108), stwierdzając, że "Asesor sądowy jest - w świetle prawa pracy - pracownikiem określonego sądu, którego stosunek pracy nawiązuje się w drodze jednostronnego aktu prawnego, tj. mianowania". Nie jest zatem trafny pogląd skarżącego, iż mianowanie na stanowisko asesora sądowego na podstawie wskazanego wcześniej art. 134 § 1 u.s.p. jest decyzją administracyjną. Jednocześnie nie ma potrzeby rozstrzygania, czy mianowanie jako akt prawny mieści się w pojęciu aktu w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Albowiem z treści art. 5 pkt 3 powołanej wyżej ustawy wynika, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Żaden przepis ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, a w szczególności art. 134 § 1 tej ustawy nie nakłada na Ministra Sprawiedliwości obowiązku mianowania asesorem sądowym. Organ ten posiada jedynie uprawnienie do takiego działania, może odmówić mianowania nawet w przypadku, gdy kandydat spełnia wszystkie ustawowe wymogi. Działanie Ministra Sprawiedliwości w tym przedmiocie należy traktować jako przejaw jego dyskrecjonalnego uprawnienia. Zatem wobec wyłączenia kognicji sądów administracyjnych zawartego w przepisie art. 5 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 3 ww. ustawy, orzekł jak w sentencji postanowienia.