II SA/Wa 3376/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant referent Magdalena Morawiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz stwierdza nieważność decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu odwołania Z. M. uchylił decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] grudnia 2018 r. do Komendy [...] Policji wpłynęło żądanie z dnia [...] grudnia 2018 r. ponownego naliczenia i wypłaty Z. M. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.), w tym ekwiwalentu za czas wolny przysługujący na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Powyższe wystąpienie nie zostało opatrzone podpisem wnioskodawcy. Organ wskazał, że w wystąpieniu z dnia [...] stycznia 2019 r. zatytułowanym "Ponaglenie" (które wpłynęło do organu w dniu [...] stycznia 2019 r.) wymieniony powołał się na wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie "ustalenia prawidłowej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany w służbie czynnej urlop wypoczynkowy i dodatkowy (...)". Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Komendant [...] Policji odmówił Z. M. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz niewykorzystany czas wolny od służby. Z. M. odwołał się od powyższej decyzji. Organ odwoławczy przywołał treść art. 63 § 1, §3, art. 64 § 2 k.p.a. Wskazał, że brak podpisu osoby, od której podanie pochodzi, uniemożliwia indywidualizację osoby, która żądanie złożyła. Podpis warunkuje bowiem, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnoszącej podanie. Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego poddania. Pismo nie zawierające podpisu w istocie nie wszczyna postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. osoby wskazanej w nagłówku pisma do uzupełnienia braku formalnego poprzez jego podpisanie. Komendant Główny Policji wskazał, że złożony w sprawie wniosek zawierał braki, które uniemożliwiały nadanie sprawie dalszego biegu przed ich usunięciem. W tej sytuacji, gdy Z. M. złożył wniosek bez własnoręcznego podpisu, organ winien był wezwać go w trybie art, 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. do usunięcia w terminie 7 dni tego braku formalnego poprzez jego podpisanie, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Przeprowadzenie i zakończenie decyzją postępowania inicjowanego żądaniem strony w sytuacji, gdy stosowne żądanie nie zostało skutecznie wniesione (nie zostało podpisane) stanowi rażące naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. Na marginesie organ wskazał, że wystąpienia strony z dnia [...] stycznia 2019 r. nie można potraktować jako swoistego uzupełnienia braku formalnego podania z dnia [...] grudnia 2018 r. (dokonanego jeszcze przed stosownym wezwaniem przez organ administracji). Wskazał, że wystąpienie z dnia [...] grudnia 2018 r. zawiera żądanie wypłaty "wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany przeze mnie urlop wypoczynkowy w latach 2001/2011" i wypłaty "wyrównania dodatkowego wynagrodzenia za przepracowane przeze mnie nadgodziny w latach 2001/2011". Natomiast w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. Z. M. powołuje się na żądanie dotyczące "ustalenia prawidłowej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany w służbie czynnej urlop wypoczynkowy i dodatkowy (.,.)". Z tego też względu uznał, że treść żądania zawarta we wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. nie jest tożsama z treścią wystąpienia z dnia [...] stycznia 2019 r. KGP przywołał treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślił, że umorzenie postępowania w sytuacji wszczęcia postępowania bez skutecznie wniesionego podania strony zapobiega jego kontynuacji i wydania decyzji w warunkach objętych sankcją nieważności. Powyższa konstatacja uzasadniona jest również utrwalonym w judykaturze poglądem, że jedną z przesłanek bezprzedmiotowości jest brak podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W przedmiotowej sprawie taka okoliczność wynikła z braku sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. Organ wskazał m.in., że bezprzedmiotowość postępowania stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Z. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty skarżący zarzucił: - naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a to przez pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop; - działanie, które uniemożliwiło realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP sygn. akt K 7/15. W uzasadnieniu skargi skarżący rozszerzył argumentację w zakresie postawionych zarzutów. Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik odnosząc się do skargi dodał, że przedmiotem zaskarżonej decyzji nie była kwestia odmowy wyrównania Z. M. M. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy/dodatkowy oraz niewykorzystany czas wolny od służby, albowiem KGP uchylił decyzję organu I instancji i umorzył w całości postępowanie I instancji. Podniesione przez skarżącego w skardze zarzuty nie odpowiadają rozstrzygnięciu dokonanemu w zaskarżonej decyzji. Komendant Główny Policji nie rozpoznał sprawy odnośnie ekwiwalentu pieniężnego merytorycznie (odnośnie tej kwestii nastąpiło uchylenie w całości decyzji Organu I instancji i umorzenie postępowania), gdyż w prowadzonym przed organami Policji postępowaniu administracyjnym żądanie strony nie zostało skutecznie wniesione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże z powodów innych niż w niej podniesione. W sprawie niniejszej organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, gdy nie było podstaw do jego zastosowania. Decyzja organu I instancji obarczona jest zaś wadą nieważności, albowiem wydana została po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r., który nie zawierał podpisu wnioskodawcy. Wniosek ten nie mógł tym samym wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.). Stosownie do art. 63 § 3 k.p.a., podanie wniesione na piśmie powinno być podpisane przez wnoszącego. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W sprawie jest bezsporne, że wniosek strony z dnia [...] grudnia 2018 r. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz za nadgodziny nie zawierał podpisu wnioskodawcy. Brak spełnienia wymagań podania określonych w art. 63 k.p.a. (czy to wniesionego osobiście, drogą pocztową, czy też w formie dokumentu elektronicznego), oczywiście po wezwaniu przez podmiot rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej do jego uzupełnienia w wyznaczonym terminie, powoduje, że podmiot zobowiązany nie ma podstaw do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Decyzję w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, czy czas wolny od służby można bowiem wydać tylko wówczas, gdy podmiot zobowiązany dysponuje podaniem spełniającym wymogi określone w art. 63 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że organ I instancji nie wypełnił obowiązków ustawowych i nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia braku formalnego wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. poprzez jego podpisanie. W konsekwencji Komendant [...] Policji wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 r. z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a.). Uchybienie to dostrzegł Komendant Główny Policji, jednakże błędnie stwierdził, że w tej sytuacji uchylając decyzję organu I instancji należy umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne jako bezprzedmiotowe. Podkreślenia wymaga, że niedopełnienie ustawowych obowiązków procesowych przez organ I instancji i wydanie decyzji po rozpatrzeniu wniosku, który nie spełniał ustawowych wymogów, nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania i nie daje podstaw do umorzenia postępowania I instancji w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i za czas wolny. Sąd nie podziela twierdzenia zawartego w zaskarżonej decyzji, że bezprzedmiotowość w tej sprawie wynikła z "braku sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją". Odmowa wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy czy dni wolne bez wątpienia powinna być dokonana w formie decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w określonych sprawach administracyjnych pozytywne załatwienie sprawy następuje poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa takiej czynności winna być dokonana w formie decyzji (v. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA 1719/03, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt, I OSK 509/06; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 2083/82). W tym stanie faktycznym nie było zatem podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Komendant Główny Policji, w związku z niewypełnieniem ustawowych obowiązków przez organ I instancji w postaci wezwania wnioskodawcy do podpisania wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r., winien był zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie tej, w jej okolicznościach faktycznych, należało przyjąć, że postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien był wskazać organowi I instancji na konieczność wezwania wnioskodawcy na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. do podpisania wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. Podkreślenia wymaga, że wnioskodawca nie może ponosić ujemnych konsekwencji braku właściwego działania organu I instancji. Ponownie rozpatrując wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. organ I instancji wezwie skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. do uzupełnienia braku formalnego wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. poprzez jego podpisanie w wyznaczonym przez organ terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w wyroku.