II SA/Wa 339/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o zwrocie J. R. podania z dnia [...] listopada 2017 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA (ZER MSWiA) z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmawiającej prawa do emerytury policyjnej. W uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, organ, do którego wniesiono podanie, jest obowiązany zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do jego załatwienia, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości powinien przekazać je organowi właściwemu albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 66 § 3 k.p.a.). Organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego, a sprawy z zakresu prawa cywilnego, ubezpieczeń społecznych i prawa pracy tylko wtedy, gdy zostały przekazane na drogę postępowania administracyjnego przepisem ustawy. Mając na uwadze przedmiot wniosku stwierdził, że stosownie do treści art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.); powoływanej dalej jako ustawa zaopatrzeniowa, właściwym trybem kwestionowania decyzji Dyrektora ZER MSWiA ustalających prawo do zaopatrzenia emerytalnego jest wniesienie odwołania do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 155, z późn. zm.); zwanej dalej k.p.c.. W świetle powyższych regulacji ustawy zaopatrzeniowej przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mają zastosowania do decyzji organu emerytalnego w sprawach emerytalno-rentowych, w tym decyzji odmawiającej prawa do policyjnej emerytury. W ocenie organu skoro wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmawiającej prawa do emerytury policyjnej był żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie podlegającej rozpoznaniu przez sąd powszechny to zasadnym był zwrot wnioskodawcy podania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R. zakwestionował postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. oraz postanowienie je poprzedzające z dnia [...] stycznia 2018 r. uznając je za krzywdzące i wniósł o stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 – 11 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich dowolne zastosowanie, 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 § 3 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwej interpretacji i przyjęciu, że organ nie jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] marca 2010 r., tylko sąd powszechny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 816/18, oddalił skargę J. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżący pismem z [...] listopada 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora ZER MSWiA z [...] marca 2010 r., nr [...] odmawiającej prawa do emerytury policyjnej. Powołując się na treść art. 180 § 1 k.p.a., Sąd podał, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Jako sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych w art. 180 § 2 k.p.a. wskazuje się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniu emerytalnym i rentowym, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne. W sprawach zatem z zakresu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy stosuje się przepisy szczególne ustawy zaopatrzeniowej. Przepis art. 11 tej ustawy, podobnie jak art. 180 § 1 k.p.a., odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w ustawie. Wobec tego, że postępowanie w sprawach emerytalno-rentowych, w tym wydawanie w jego ramach decyzji ustalających lub odmawiających prawa do zaopatrzenia emerytalnego, jak również decyzji ponownie ustalającej m.in. wysokość świadczenia, uregulowane zostało w przepisach ustawy zaopatrzeniowej, w ocenie Sądu, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie mają zastosowania do decyzji organu emerytalnego czy rentowego. Oznacza to, że w sprawach zaopatrzenia emerytalnego, a do takich należy niniejsza sprawa, odwołanie od decyzji organu emerytalno-rentowego rozpatrywane jest przez sąd powszechny, którym w przypadku decyzji Dyrektora ZER MSWiA jest Sąd Okręgowy w W. – Wydział Ubezpieczeń Społecznych. W tego rodzaju sprawach zainteresowanemu przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Końcowo Sąd wskazał, że skoro rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie złożonego wniosku należy do wyłącznej kognicji sądów powszechnych, to zasadnym stało się zwrócenie wniosku wnioskodawcy na zasadzie art. 66 § 3 k.p.a. W sprawach, w których właściwy jest sąd powszechny nie może się toczyć nadzorcze postępowanie administracyjne. Orzekanie przez organ administracji publicznej w sprawie zastrzeżonej dla właściwości sądów powszechnych stanowiłoby naruszenie art. 2 § 1 k.p.c.. Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi stosownie do jej wniosków w niej zawartych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 grudnia 2021 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd Administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżanych orzeczeń z prawem. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wspomnianym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 723/21, wydanym na skutek skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 816/18. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć. Wykonując zalecenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd przyjmując za własne stanowisko wyrażone przez NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku, wskazuje, że: "Obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Nie można podzielić poglądu, że organ administracji w drodze interpretacji treści żądania strony winien ustalić cel wynikający z treści tego żądania. W przedmiotowej sprawie skarżący w sposób jednoznaczny określił żądania wniosku. Wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora ZER MSWiA z [...] marca 2010 r. odmawiającej prawa do emerytury policyjnej. Z treści podania nie wynika by sprawa należała do właściwości sądu powszechnego. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mieści się w pojęciu "odwołanie", o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 158 k.p.a. nie jest możliwe (por. postanowienia SN z: 28 maja 2002 r., II UKN 356/01, 14 kwietnia 1999 r., II UKN 161/99). Postępowanie toczące się w trybie art. 158 k.p.a. jest jednym z trybów pozaodwoławczych. Nie jest kontynuacją rozpoznawania sprawy będącej przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz sprawą "w przedmiocie stwierdzenia nieważności" tej decyzji, które - z mocy art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. - może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w tym Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące to postępowanie następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.) podejmowanej przez organ administracji publicznej (art. 156 § 1 k.p.a.). W postanowieniu z 28 maja 2002 r., sygn. akt II UKN 356/01 Sąd Najwyższy wypowiedział się odnośnie tego, że sąd pracy i ubezpieczeń społecznych nie może rozpoznać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu rentowego, gdyż w tym zakresie właściwy jest organ rentowy. W rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji emerytalnej, nie był uprawniony do takiej interpretacji wniosku, która doprowadziła organ do uznania, że stanowi on w istocie odwołanie od wskazanej w nim decyzji Dyrektora ZER MSWiA i dlatego też właściwym do jego rozpoznania jest sąd powszechny. Swoją ocenę organ oparł na założeniu, że jedynym dopuszczalnym trybem kwestionowania tej decyzji jest odwołanie kierowane do właściwego sądu powszechnego, pomijając całkowicie okoliczność upływu terminu do wystąpienia z odwołaniem. Wbrew temu stanowisku przyjąć należy, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. organ nie jest uprawniony tak do merytorycznego rozpoznania wniosku, jak i do przesądzania czy w tego rodzaju sprawach jak przedmiotowa, możliwe jest wdrożenie nadzwyczajnego trybu postępowania. Sprawa powinna zostać przekazana do organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji emerytalnej. Podanie zaś obliguje organ właściwy do rozstrzygnięcia kwestii procesowej związanej z ewentualną możliwością wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do decyzji odmawiającej przyznania emerytury policyjnej. Postępowanie to niejako odrywa się od postępowania głównego, zakończonego decyzją emerytalną. Nie jest rzeczą Sądu na tym etapie postępowania przesądzać o możliwości wszczęcia w niniejszym przypadku postępowania nieważnościowego, niemniej jednak podkreślenia wymaga, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują formę załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy organ stwierdzi brak możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a mianowicie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 61a § 1 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że w postanowieniu z 20 listopada 2007 r., I OSK 279/07 NSA stwierdził, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi na decyzję organu rentowego (w stanie faktycznym sprawy wojskowego organu emerytalnego) w przedmiocie zmiany, uchylenia decyzji ostatecznej albo stwierdzenia jej nieważności. Zwrócił przy tym uwagę, że czym innym jest właściwość organu rentowego a nie sądu powszechnego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji organu rentowego, a czym innym określanie właściwego sądu do rozpoznania środka zaskarżenia od decyzji wydanej na skutek rozpoznania takiego wniosku. To w takim przypadku właściwym organem odwoławczym będzie sąd powszechny, który sprawuje merytoryczna kontrolę w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych także wówczas, kiedy – w wyniku autoweryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym – organ rentowy wydaje kolejne rozstrzygnięcie modyfikujące splot praw i obowiązków stron tego samego stosunku prawnego, którego dotyczyła pierwsza podważana decyzja. Zauważenia przy tym wymaga, że decyzją w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko decyzja organu rentowego odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji tego organu oraz decyzja stwierdzająca nieważność takiej decyzji, ale także postanowienie organu rentowego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu. Wskazać także należy, że zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie przyjęto, że podmiotami uprawnionymi do zastosowania instytucji procesowych, tj. zmiana, uchylenie lub unieważnienie decyzji organów rentowych, są wyłącznie wykonawcy zabezpieczenia społecznego (ZUS, Prezes KRUS, wojskowe organy emerytalne, organy emerytalne służb mundurowych) (por. Antonów Kamil, Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych. Pojęcie oraz właściwość postępowań przedsądowych i ochrony cywilnosądowej. Wolters Kluwer. Warszawa 2011, Matan Andrzej, Rażące naruszenie prawa jako przesłanka odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2014, uchwała siedmiu sędziów SN z 23 marca 2011 r., I UPZ 3/10, wyrok SN z 25 listopada 2016 r., I UK 369/15, wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 18 stycznia 2019 r., I AUa 464/19). Wszystko na etapie postępowania administracyjnego należy do organu emerytalnego. W uchwale z [...] marca 2011 r. SN podkreślił, że doktrynalne określenie odrębności (w ramach systemu postępowań administracyjnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego) nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zapewnia tym sprawom, dlatego właśnie że są odrębne (mają własny - procesowy przedmiot) podleganie zasadzie dwuinstancyjności. Akcentowanie w nauce postępowania administracyjnego niezależności sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji od sprawy zakończonej decyzją poddaną weryfikacji jest potrzebne, aby także te sprawy wprowadzić w system dwuinstancyjnego postępowania zapewniający właściwą ochronę stronom. W sprawach ubezpieczeń społecznych powyższy aspekt przestaje mieć znaczenie. W sprawach tych "unieważnienie" decyzji ostatecznej nie zostało poddane trybowi przewidzianemu w Kodeksie postępowania administracyjnego dla nadzwyczajnego postępowania organu wyższego stopnia (od którego przysługiwałoby odwołanie do organu stopnia jeszcze bardziej wyższego). W sprawach ubezpieczeń społecznych nie ma takiego dystansu (rozerwania związku) między decyzją ostateczną a decyzją w przedmiocie jej unieważnienia. Ta druga zostaje podjęta nie w nadzwyczajnym postępowaniu, ale przez ten sam organ (Zakład), który wydał decyzję ostateczną i - jeżeli nie była ona przedmiotem postępowania sądowego - może ją unieważnić, jeżeli jest sprzeczna z prawem według powodów sprzeczności określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. "Materia" przedmiotów obu decyzji Zakładu - tej ostatecznej i tej w przedmiocie jej unieważnienia - dotyczy sytuacji faktycznej i sytuacji prawnej, według których rozstrzyga się o uprawnieniu lub obowiązku z zakresu ubezpieczeń społecznych." Reasumując, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do błędnego zastosowania przez organ art. 66 § 3 k.p.a., gdyż organ błędnie zinterpretował jasny i czytelny wniosek skarżącego, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia. W trybie art. 66 § 3 k.p.a. organ nie jest uprawniony tak do merytorycznego rozpoznania wniosku, jak i do przesądzania czy w tego rodzaju sprawach jak przedmiotowa, możliwe jest wdrożenie nadzwyczajnego trybu postępowania. Sprawa powinna zostać przekazana do organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji emerytalnej. Podanie zaś obliguje organ właściwy do rozstrzygnięcia kwestii procesowej związanej z ewentualną możliwością wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do decyzji odmawiającej przyznania emerytury policyjnej. Biorąc powyższe pod rozwagę, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienia.