II SA/Wa 341/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję podjętą w dniu [...] listopada 2014 r., odmawiająca przyznania J.M. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji podano, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnia następujące warunki: – jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, – nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, – nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał, iż w świetle art. 83 ustawy tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku istotne są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest powszechnie pogląd, iż za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania ww. art. 83, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których J. M. nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazał on bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Z dokumentacji rentowej wynika, że udokumentował 19 lat, 11 miesięcy i 8 dni okresów składkowych. Natomiast w ocenianym 10 – leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – został udowodniony okres ubezpieczenia wynoszący jedynie 4 miesiące okresów składkowych. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że w okresach od 12 sierpnia 1989 r. do 30 czerwca 1996 r., od 1 lutego 1997 r. do 30 listopada 2010 r. oraz od 1 kwietnia 2011 r. do 14 lutego 2014 r., tj. przez okres wynoszący łącznie ponad 23 lata strona nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Przeprowadzona analiza akt sprawy nie wskazuje, aby w wykazanych przerwach J. M. nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została u wymienionego ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2014 r. dopiero od [...] lutego 2014 r. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ podał, że we wniosku z dnia 27 czerwca 2014 r. strona powołuje się na zły stan zdrowia, który już przed ustaleniem całkowitej niezdolności do pracy uniemożliwia wykonywanie zatrudnienia oraz fakt występującego bezrobocia. Jednakże samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. W judykaturze od dawna utrwalony jest pogląd, w świetle którego ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 lipca 1967 r., sygn. akt: III URN 10/67). Dowody takie zostały przedstawione i na ich podstawie lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. uznał J. M. za całkowicie niezdolnego do pracy od [...] lutego 2014 r. do [...] sierpnia 2015 r. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Jak z powyższego wynika, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Natomiast nadesłane przez stronę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowe Zespoły do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie służą do celów rentowych. Organ wyjaśnił, że fakt zarejestrowania w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nie może być uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy, jako że nie stanowi on okresu składkowego ani okresu nieskładkowego. W ocenie Prezesa ZUS zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które uniemożliwiły stronie nabycie prawa do świadczenia w trybie zwykłym z przyczyn zasługujących na potraktowanie ich jako szczególne. Natomiast trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. powołując się na naruszenie przez zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2015 r. jego interesu prawnego, polegające na nieuwzględnieniu wniosku o przyznanie emerytury na warunkach szczególnych i podnosząc zarzut nienależytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych dla rozstrzygnięcia sprawy i w związku z tym naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 Kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organ nie zbadał w sposób należyty, czym spowodowane było okresowe bezrobocie i czy podejmował on działania w kierunku zmiany, znalezienia zatrudnienia. Tymczasem przepracował on 15 lat w warunkach szczególnych, co z pewnością miało wpływ na jego stan zdrowia oraz możliwość podjęcia pracy w warunkach szczególnych. Organ nie wziął pod uwagę, że stan jego zdrowia, cukrzyca, która doprowadziła do amputacji kończyny, zawężał jego możliwości poszukiwania pracy. Ponadto skarżący zarzucił, iż organ nie przeprowadził analizy, czy w jego przypadku były realne możliwości podjęcia zatrudnienia. Wskazał, iż w latach 2008 – 2013 brał udział w pracach społecznie użytecznych, organizowanych w porozumieniu z Powiatowym Urzędem Pracy i Urzędem Gminy P. Skarżący zarzucił też organowi, że nie przeanalizował dokumentacji medycznej w aspekcie stanu jego zdrowia i możliwości zarobkowych sprzed amputacji kończyny i orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w pewnych okolicznościach stan zdrowia także przed formalnym orzeczeniem niezdolności do pracy może rzutować na możliwości podejmowania zatrudnienia. Jednakże w sytuacji kiedy jedynym dowodem, jaki przedkłada skarżący na stan zdrowia, wykluczający wszelką jego aktywność, jest fakt, że od 2008 r. był osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim, nie sposób uznać, by faktycznie istniały jakiekolwiek zdrowotne przyczyny niepodejmowania pracy od 1989 r. Prace społecznie użyteczne dla gminy w wymiarze 40 godzin miesięcznie wykonywane w okresie od 2008 r. do 2013 r. świadczą raczej o tym, że skarżący był zdolny do pracy. Organ zauważył, iż skarżący zarzucając, że w sprawie nie zebrano kompletnego materiału dowodowego odnoście jego stanu zdrowia przed powstaniem niezdolności do pracy, nie wskazuje jakie dokumenty zostały przez organ pominięte i jakie dowody nie zostały uwzględnione. Tymczasem skarżący na etapie skargi, jak i w całym postępowaniu dowodowym, nie dostarcza żadnych mogących mieć znaczenie dla stanowiska organu dokumentów ani dowodów. Podniósł też, że skarżący nie czynił żadnych starań, aby zwiększyć swoje szanse na rynku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Prezes ZUS naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, który wnikliwie rozpatrzył sprawę i jej rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Organ prawidłowo zatem przyjął, że w niniejszej sprawie nie występują szczególne okoliczności usprawiedliwiające brak aktywności zawodowej skarżącego. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczeń w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach na potrzeby stosowania powołanego wyżej przepisu – należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, Lex nr 537884). Przepis ten wprost nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego, ani o długoście przerw w zatrudnieniu. Z przepisu tego wynika natomiast konieczność wskazania, iż ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia pewnych szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiały. W aktach sprawy brak jest dowodów mogących wskazywać, że skarżący nie podejmował zatrudnienia skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym w powodu szczególnych, uniemożliwiających podjęcie pracy zarobkowej. Prezes ZUS dokonując analizy ubezpieczenia J. M. zasadnie przyjął, że okres jego zatrudnienia jest nieadekwatny do wieku ubezpieczonego, gdyż w wieku 61 lat wykazał okres ubezpieczenia wynoszący 19 lat, 11 miesięcy i 8 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, został udowodniony okres ubezpieczenia wynoszący jedynie 4 miesiące okresów składkowych. Zatrudnienie skarżącego ustało w miesiącu sierpniu 1989 r. i poza krótkimi okresami pracy, nie było podejmowane do czasu ustalenia całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] lutego 2014 r., a zatem przez okres wynoszący łącznie ponad 23 lata. Przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy wobec skarżącego nie była orzeczona częściowa niezdolność do pracy. W sprawie brak jest dowodów, które pozwalałyby organowi na przyjęcie, że to stan zdrowia prowadził do zaprzestania zatrudnienia i dalszy brak aktywności zawodowej skarżącego. W roku 1989, od którego to występuje brak zatrudnienia, skarżący liczył 37 lat, natomiast jedynym dowodem jaki przedkłada na wykazanie braku aktywności zawodowej jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności – lekkim z dnia [...] kwietnia 2008 r., z przeciwskazaniami do ciężkiej pracy fizycznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2364/12 dla oceny zaistnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" istotny jest cały okres poprzedzający moment wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia wniosku. W niniejszej sprawie łączny okres ubezpieczenia 61 letniego, w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżącego, to niespełna 20 lat, a zatem jest to niewątpliwie okres bardzo krótki, jak na wiek skarżącego. W myśl art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS orzeczenie komisji lekarskiej stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Prezes ZUS związany był orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2014 r., ustalającym niezdolność skarżącego do pracy od [...] lutego 2014 r. Zatem w postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku organ nie mógł dokonywać własnych ustaleń dotyczących tej okoliczności, co oznacza, że w okresie wcześniejszym stan zdrowia skarżącego pozwalał na podjęcie, choćby w ograniczonym zakresie, zatrudnienia. W niniejszej sprawie nie sposób zarzucić Prezesowi ZUS, iż nie przeprowadził analizy, czy w przypadku skarżącego były realne możliwości podjęcia zatrudnienia, ze znajdujących się w aktach postępowania zaświadczeń Powiatowego Urzędu Pracy w O. z dnia [...] marca 2012 r. i [...] października 2014 r. wynika, iż J. M. był zarejestrowany w tym urzędzie jako osoba bezrobotna w okresie od 15 maja 2008 r. do 31 lipca 2010 r. i od 20 kwietnia 2011 r. do 27 lipca 2014 r. Skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających zarejestrowanie się w charakterze bezrobotnego w okresie poprzedzającym podany wyżej okres. W ocenie Sądu skarżący nie może skutecznie powoływać się na trudności w podjęciu zatrudnienia, jeśli nie wykazał, iż w całym okresie pozostawiania poza zatrudnieniem nie pozostawał zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy. Stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowe jest uznanie, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. O wyjątkowości podnoszonych przez stronę okoliczności nie może przesądzać subiektywnie przekonanie strony, lecz muszą to być okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być traktowane jako szczególne, z pewnością do tych okoliczności nie można w niniejszej sprawie zaliczyć wskazywanych przez skarżącego trudności w znalezieniu pracy. Reasumując, stwierdzić należy, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zostały kumulatywnie spełnione przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku określone w przepisie art. 83 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.