II SA/Wa 343/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Z.R. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) w wyniku rozpatrzenia odwołania Z. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2015 r. znak:[...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] oraz orzekł o umorzeniu w całości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 22 maja 2009 r. Z. R. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. jako osoba bezrobotna. W dniu rejestracji został pouczony o prawach i obowiązkach bezrobotnego, w tym o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych terminach do urzędu pracy oraz powiadomienia w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, co poświadczył własnoręcznym podpisem. W dniu 1 kwietnia 2015 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. przedstawiono stronie ofertę pracy w firmie [...] S.A. z siedzibą w K., posiadającej biuro regionalne w W. Z oświadczenia złożonego w dniu 1 kwietnia 2015 r. przez Z. R. wynika, że zobowiązał się m.in. do stawienia się w PUP, rozliczenia skierowania, przyjęcia innej formy pomocy przewidzianej w ustawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. Powyższe oświadczenie strona poświadczyła własnoręcznym podpisem. W wyznaczonym przez urząd terminie, tj. w dniu 30 kwietnia 2015 r. Z. R. nie zgłosił się i nie poinformował w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Na tej podstawie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] Prezydent Miasta W. orzekł o utracie przez Z. R. statusu osoby bezrobotnej z dniem 30 kwietnia 2015 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania od wymienionej decyzji Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, iż pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Z. R. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2015 r. Wyżej wymienione pismo zostało przesłane do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] Wojewoda [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2015 r. znak:[...]. Niezależnie od powyższego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [....] Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [....] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2015 r. znak:[...]. Organ wskazał iż wprawdzie ustawodawca w przepisie art. 156 Kpa nie zastrzegł, iż stanowi on podstawę prawną dla stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznych, jednakże należy wywieść, iż jeżeli postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego. Decyzja o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc, tj. stwierdza, że badana decyzja jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 Kpa od samego początku, czyli od dnia wydania. Badanie nieważności decyzji I instancji bez kontroli decyzji wydanej w wyniku rozpoznania odwołania prowadziłoby do niejednolitości usuwania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Zatem postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] nie powinno w I instancji toczyć się przed Wojewodą [...], albowiem organ ten na podstawie art. 157 § 1 Kpa nie był właściwy do działania w sprawie, a następnie wydania orzeczenia. Ponadto brak było podstaw do rozdzielenia jednej sprawy w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku Z. R. z dnia [...] lipca 2015 r. dotyczącego m.in. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2015 r. Ponadto organ stwierdził, iż Wojewoda [...] nie zwrócił uwagi na fakt, że w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, nie jest możliwe, oddzielne prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do obu tych decyzji co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, mogłoby to doprowadzić przy orzekaniu do niejednolitości usuwania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji wydanych w tym samym postępowaniu. Po drugie zaś, organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji drugoinstancyjnej jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Powyższe spowodowało, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia znak: [...] wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek w wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się bowiem, ze organ administracyjny właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej, będzie właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w tej samej sprawie, gdy dotknięta jest ciężkimi wadami. Organ odwoławczy uznając, iż organ I instancji wydał decyzję w sprawie, w której nie jest właściwy, obowiązany jest uchylić taką decyzję i umorzyć postępowanie przed tym organem. Bezprzedmiotowość postepowania w tym przypadku polega na tym, iż nie ma podstaw prawnych do prowadzenia sprawy administracyjnej przed tym konkretnym organem (jako niewłaściwym do jej załatwienia). Podkreślił jednocześnie, iż organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego. Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, tak w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, w postępowaniu odwoławczym, jak również w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań (art. 19 Kpa). Naruszenie przepisów o właściwości przez organ prowadzący postępowanie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa). Organ zaznaczył, iż przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, tj. pozwala organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji I instancji. Sytuacja taka może mieć jednak miejsce tylko wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Ostatnia sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ wskazał, iż postępowanie prowadzone było na żądanie Z. R. z dnia [...] lipca 2015 r., który domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2015 r. znak:[...]. Zgodnie z art. 157 § 1 Kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 Kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Stosując wskazany przepis w niniejszej sprawie należało mieć na względzie, iż decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2015 r. została zaskarżona i decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymana w mocy. Z tego też powodu należało przyjąć, iż właściwym do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2015 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. był organ wyższego stopnia nad organem odwoławczym, tj. Minister Pracy i Polityki Społecznej. W istocie bowiem sprawa winna sprowadzać się do badania ważności decyzji w II instancji, a to oznacza, że organem właściwym do jej rozpatrzenia jest organ wyższego stopnia nad organem odwoławczym. Przy czym zauważyć trzeba, że wada powodująca nieważność decyzji może tkwić w decyzji organu pierwszej instancji, a wówczas uzasadnione będzie stwierdzenie nieważności nie tylko tej decyzji, ale także decyzji organu odwoławczego co najmniej z tego powodu, że utrzymano nią w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. W wyroku z 10 stycznia 2001 r. (sygn.. akt I SA 1790/99, Lex nr 51478), Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta jest dotknięta jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. W konkluzji organ stwierdził, iż skoro Wojewoda [...] z naruszenie art. 157 § 1 Kpa wydał decyzję w I instancji o odmowie stwierdzenia decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2015 r. znak:[...], nie mógł orzec merytorycznie (tj. co do ważności decyzji), to zaistniała okoliczność z art. 138 § 1 pkt 2 in fine. Na marginesie wskazał, że w wyniku rozpatrzenia wniosku Z. R. z dnia [...] lipca 2015 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia[...] lipca 2015 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2015 r. znak:[...]. Tak więc żądanie strony rozpatrzone zostało w całości przez właściwy organ. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Z. R. wniósł o uzupełnienie powyższej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej o dodatkowe, wskazane w piśmie rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] października 2015 r. podnosząc, iż tryb z art. 111 § 1 Kpa nie może służyć do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia decyzji co do jej istoty. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. Z. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] oraz odmowę jej uzupełnienia, z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 115 § 1 ppsa, uzupełnienie decyzji o "dodatkowe orzeczone i przyszłe rozstrzygnięcia". Skarżący stwierdził, iż nie może w pełni zaakceptować zaskarżonej decyzji. Minister umarzając postępowanie w całości zakwestionował jego obywatelski i słuszny interes. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie powołując się na uzasadnienie faktyczne i prawne znajdujące się w zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodzić się należy z organem, że właściwym do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [....] maja 2015 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], był organ wyższego stopnia nad organem odwoławczym, tj. Minister Pracy i Polityki Społecznej. Zgodnie bowiem z art. 157 Kpa właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Przepis art. 19 Kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej do rozstrzygania danej sprawy administracyjnej. Oznacza to, iż obowiązkiem organu przed wszczęciem postępowania – zarówno z urzędu, jak i na wniosek – jest zbadanie swojej właściwości. W warunkach niniejszej sprawy, wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego, tj. Wojewody [...]. Zgodnie bowiem z utrwalonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 1997 r. sygn. akt IV SA 1520/95, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1790/99) organ administracji właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej, będzie właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w tej samej sprawie. Zasadnie zatem Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdzając, iż Wojewoda [...] z naruszeniem art. 157 Kpa wydał decyzję w sprawie, w której nie był właściwy, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa i orzekł o umorzeniu w całości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2015 r. orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 30 kwietnia 2015 r. Bezprzedmiotowość postępowania w tym przypadku polega na tym, iż brak jest podstaw prawnych do prowadzenia sprawy administracyjnej przed organem, który nie jest właściwy do jej załatwienia. W sprawie organ wskazał jednocześnie, iż w wyniku rozpatrzenia wniosku Z. R. z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2015 r., tym samym żądanie strony rozpatrzone zostało przez właściwy organ. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.