II SA/Wa 343/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Danuta Kania, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] styczna 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. – dalej jako u.d.i.p.), ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej wskazanej w pytaniu 3 wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. złożonego przez W. I. Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. W uzasadnieniu powyższej decyzji Główny Geodeta Kraju wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. Prezes Zarządu [...] Sp. z o.o. zwrócił się o szereg informacji dotyczących Modułu SDI. We wniosku zawartych zostało łącznie 14 pytań odnoszących się do różnych aspektów związanych z funkcjonowaniem aplikacji i działań podejmowanych przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii. Pytanie 3 dotyczyło udostępnienia informacji w zakresie łącznego wynagrodzenia wypłaconego z tytułu pełnienia funkcji kierownika wskazanego we wniosku projektu. W dniu [...] grudnia 2016 r. Główny Geodeta Kraju wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji w zakresie wynagrodzenia wypłaconego z tytułu pełnienia funkcji kierownika wskazanych we wniosku projektów. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. podmiot wnioskujący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentując, że wydatkowanie publicznych pieniędzy powinno być transparentne i nie ma powodów, aby ukrywać przed społeczeństwem wynagrodzenia kierownika projektu, który, w ocenie wnioskodawcy, miał znaczący wpływ na realizację projektu, w tym dysponowanie środkami publicznymi. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w zakresie odpowiedzi na pytanie 3, Główny Geodeta Kraju zbadał zakres zadań realizowanych na stanowisku zajmowanym przez pracownika realizującego zadania kierownika projektu Geoportal 2. Stwierdził, iż zadania realizowane przez kierownika w ramach ww. projektu nie stały w sprzeczności w transparentnością wydatkowania pieniędzy publicznych. Jednak w przypadku wynagrodzenia pracownika urzędu należało rozstrzygnąć, czy informacja ta narusza prywatności osoby fizycznej. Główny Geodeta Kraju, powołując się na poglądy doktryny odnoszące się do pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną, stwierdził, że w niniejszej sprawie udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia w połączeniu z informacją o imieniu i nazwisku może naruszać prywatność osoby fizycznej, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym zobowiązany jest do odmowy udostępnienia informacji w tym zakresie. Osoba realizująca zadania kierownika projektu Geoportal 2 nie była osobą pełniącą funkcje publiczne, co pozwalałoby na zastosowanie wyłączenia wskazanego w powołanym przepisie. Decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2017 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca Spółka zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie: 1. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy, 2. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej, 3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez uznanie, że kwoty wynagrodzenia kierownika projektu realizowanego ze środków publicznych nie są jawne i informacja o nich podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności. Z powodu powyższych naruszeń przepisów prawa skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie Głównego Geodety Kraju do wykonania obowiązku udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż organ powołując się na ochronę prywatności osoby fizycznej błędnie zawęził pojęcie osób pełniących funkcje publiczne, nie uwzględniając stanowiska kierownika projektu informatycznego realizowanego w ramach dofinansowania unijnego w imieniu i na rzecz Głównego Geodety Kraju. Tymczasem pojęcie "osób pełniących funkcje publiczne" jest znacznie szersze i obejmuje wszystkie osoby, których działalność wspomaga wykonywanie działań publicznych organu i nie jest jednocześnie jedynie działalnością usługową lub techniczną. Taka zasada, zdaniem skarżącej Spółki, wynika także z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o finansach publicznych, a w przypadku gdy pracodawcą jest podmiot publiczny, pracownik powinien liczyć się z większą transparentnością w zakresie informacji o wynagrodzeniu. Zwłaszcza w sytuacji, gdy opisane stanowisko w instytucji publicznej jest stanowiskiem kierowniczym w kontekście zarządzania realizacją wielkiego przedsięwzięcia, racjonalnym i gospodarnym dysponowaniem w imieniu organu znacznymi środkami publicznymi na zadania realizowane w projekcie na rzecz państwa i obywateli. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniania lecz z innych powodów niż zostały w niej podane. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowią przepisy u.d.i.p. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Natomiast stosownie do treści art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli stały się decyzje Głównego Geodety Kraju dotyczące odmowy udostępnienia skarżącej Spółce informacji publicznej, zgodnie z jej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika bowiem konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Dlatego dopuszczalne jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty kwalifikowany podpis elektroniczny. Albowiem brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki NSA z dnia: 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08, 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1991/12, 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1013/12, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy zauważyć, iż wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź kwalifikowanego podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Albowiem zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że k.p.a. ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Tym samym podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09, publik. jw.). Powyższe uwagi odnoszą się także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle postanowień art. 63 § 1 k.p.a., pod pojęciem podania należy rozumieć także odwołanie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy); powinno ono zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, w tym podpis (§ 2 i 3). Natomiast podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem skarżącej Spółki z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej doręczonym drogą elektroniczną. Wniosek ten (będący skanem) nie zawierał podpisu wnioskodawcy lecz jego kopię i stanowił załącznik do wiadomości tekstowej (e-meila). Także wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (nazwany odwołaniem) z dnia [...] stycznia 2017 r. zakończonej decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2016 r. został doręczony organowi w sposób powyżej opisany, a zatem był dotknięty brakiem formalnym podania. Wniosek odwoławczy nie został podpisany własnoręcznie przez wnioskodawcę (art. 63 § 3 k.p.a.) lub opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniany w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a.). Pomimo, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie został opatrzony podpisem osoby reprezentującej Spółkę [...] (własnoręcznym lub elektronicznym kwalifikowanym), Główny Geodeta Kraju powziąwszy zamiar odmowy udostępnienia informacji publicznej (w zakresie pkt 3 wniosku) nie wezwał podmiotu wnioskującego, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., do jego podpisania w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienie wniosku bez rozpoznania, tylko wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. Analogicznie organ postąpił w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem nie wzywając do uzupełnienia braku formalnego tego wniosku wydał zaskarżoną decyzję. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz [...] stycznia 2017 r., pomimo braku podpisu pod wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej oraz wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowiło naruszenie przepisów art. 64 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. Albowiem zarówno wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli organ zamierza wydać decyzję administracyjną, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej taką decyzją musi spełniać wymogi określone w k.p.a., w tym m.in. wymogi formalne (art. 63 k.p.a.). Bowiem, zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a., podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Natomiast jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Z powyższego wynika, że wniosek wszczynający postępowanie, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zawierający braki formalne (takie jak brak podpisu własnoręcznego, czy kwalifikowanego elektronicznego), które nie zostały uzupełnione w trybie art. 64 § 2 k.p.a., podlega pozostawieniu bez rozpoznania. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku obarczonego brakiem formalnym. Z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne, Sąd nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy, ani też odnieść się do zarzutów zawartych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienia, a w szczególności powinien wezwać skarżącą Spółkę do usunięcia braku wniosku wszczynającego postępowanie, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. i dopiero w razie uzupełnienia tego braku rozpoznać sprawę merytorycznie. Dostrzec także wypada, iż sentencja zaskarżonej decyzji Głównego Geodety Kraju wydana po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w żadnej mierze nie mieści się w rodzajach rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 i 2 k.p.a., albowiem zamiast utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy organ ponownie "odmówił udostępnienia informacji publicznej wskazanej w pytaniu 3 wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. (...)". Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.