II SA/Wa 3439/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa Sędzia WSA Waldemar Śledzik Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Powiatu P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia oddala skargę Zaskarżoną decyzją Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – swoje orzeczenie z [...] maja 2021 r. o umorzeniu postępowania o udzielenie Powiatowi [...], zwanemu dalej "Powiatem", zezwolenia na utworzenie od [...] września 2021 r. oddziału [...] (dalej jako "OPW") w Liceum Ogólnokształcącym i Technikum w Zespole Szkół im. [...] w [...], zwanych dalej "Szkołami". Podstawę orzekania w sprawie stanowił art. 28a ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Powiat - wnioskiem z [...] marca 2021 r. (data wpływu - 10 marca 2021 r.) - wystąpił do organu o wydanie zezwolenia na utworzenie od [...] września 2021 r. po jednym OPW w obu Szkołach; decyzją z [...] maja 2021 r. umorzono postępowanie, dotyczące udzielenia przedmiotowego zezwolenia, - w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że w 2021 roku limit zezwoleń na prowadzenie OPW wynosi 20; określono go - wydanym na podstawie art. 28a ust. 12 ustawy – Prawo oświatowe - rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 listopada 2020 r. w sprawie limitu zezwoleń na prowadzenie oddziałów przygotowania wojskowego w roku 2021 (Dz.U. z 2020, poz. 2099), zwanym dalej "rozporządzeniem o limitach", - mając na względzie wykorzystanie limitu 20 zezwoleń na prowadzenie OPW – nie ma możliwości udzielenia zezwolenia w roku 2021; wobec treści art. 105 § 1 K.p.a. umorzono więc w całości postępowanie, dotyczące udzielenia Powiatowi zezwolenia, - wobec skutecznego wniesienia przez Powiat wniosku, sprawa była rozpatrywana ponownie, - kwestionowana przez Powiat decyzję wydano na podstawie art. 28a ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe; zgodnie z tym przepisem organ udziela zezwolenia na utworzenie OPW, w drodze decyzji administracyjnej, jednakże po spełnieniu m.in. warunków, określonych w ust. 4, ust. 5 czy ust. 12 przywołanego artykułu; jednym z nich jest coroczny limit zezwoleń na prowadzenie OPW (tak: ust. 12 wskazanego art.), uwzględniający potrzeby rekrutacyjne i możliwości szkoleniowe Sił Zbrojnych oraz środki, przeznaczone na ten cel w budżecie państwa, - udzielenie zezwolenia na utworzenie OPW uwarunkowano więc spełnieniem m.in. przesłanki, zawartej w art. 28a ust. 12 ustawy - Prawo oświatowe, czyli wolnych miejsc w ramach limitu zezwoleń, - mając na względzie wykorzystanie już w dacie wydania zaskarżonej decyzji limitu 20 zezwoleń na prowadzenie OPW na rok 2021, dalsze postępowanie w sprawie wniosku Powiatu stało się bezprzedmiotowe, - bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji o załatwieniu sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty; z treści powołanych wcześniej norm prawnych wynika, że zezwolenie na utworzenie OPW może być udzielone - m.in. jeżeli wniosek w tym przedmiocie zostanie złożony do 31 marca oraz nie został jeszcze wyczerpany limit zezwoleń; oznacza to, że po upływie wskazanego przez ustawodawcę terminu bądź po wyczerpaniu limitu nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania w przedmiocie złożonego wniosku o wydanie zezwolenia; w art. 28a ustawy - Prawo oświatowe możliwość realizacji określonego uprawnienia publicznego (prawa do utworzenia OPW) ograniczono terminem oraz warunkiem do wysokości przewidzianego na dany rok limitu, - wraz z upływem terminu, określonego w analizowanym przepisie, lub po wyczerpaniu limitu miejsc ustaje zatem możliwość realizacji wskazanego uprawnienia; w ten sposób - z chwilą wyczerpania określonego na 2021 rok limitu - przestał istnieć związek przedmiotu postępowania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego; powoduje to bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.; istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej, - wobec wyczerpania limitu nie było podstawy prawnej do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy; oznacza to, że - wszczęta wnioskiem Powiatu - sprawa utraciła jedną z cech konstytutywnych sprawy administracyjnej - podstawę prawną wydania zezwolenia na utworzenie OPW (tak wyrok NSA o sygn. akt II GSK 467/11, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych); nie ma zatem racji Powiat, że - w jego sytuacji - należało wydać decyzję merytoryczną, a nie o umorzeniu postępowania, - żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma też nie wyjaśnienie przez organ, dlaczego - w ramach posiadanego limitu - zezwolił na utworzenie OPW w tych, a nie innych szkołach; w dacie wydania zaskarżonej decyzji limit ten był bowiem już wyczerpany; niemożliwe było w związku z tym wydanie kolejnych zezwoleń. W skardze zarzucono wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa: - procesowego; - art. 107 § 3 K.p.a., przez brak ustalenia kryterium wyboru szkół, gdy wnioskodawców było więcej niż ustalony limit, o którym mowa w art. 28a ust. 12 ustawy - Prawo oświatowe, oraz brak uzasadnienia decyzji uznaniowej, przez odniesienie się, dlaczego wybrano inne szkoły a nie tę, która od dwóch lat wnioskuje bezskutecznie o udzielenie zezwolenia na utworzenie OPW, spełniając wszelkie wymogi i terminy; - art. 105 § 1 K.p.a. przez umorzenie postępowania w sprawie, gdy nie doszło do bezprzedmiotowości wniosku, - materialnego - art. 28a ust. 2 i 9 ustawy - Prawo oświatowe, przez nie udzielenie zgody na utworzenie OPW w Szkołach od 1 września 2021 r., gdy spełniono wszelkie przesłanki. Uzasadniając skargę wskazano: - ewentualne wyczerpanie limitu, o którym mowa w art. 28a ust. 12 ustawy - Prawo oświatowe, na co powołuje się organ, powinno skutkować ustaleniem kryterium wyboru aplikujących szkół - np. na zasadzie kolejności wpływu wniosków aż do wyczerpania limitu - i dopiero ewentualnym wydaniem decyzji o odmowie zezwolenia na utworzenie OPW, nie zaś decyzji o umarzaniu postępowania, - złożony już drugi rok z rzędu wniosek Powiatu nie był ani nie stał się bezprzedmiotowy tylko dlatego, że zgłosiło się więcej powiatów aniżeli przewidzianych w ramach limitu, - gdy do organu trafiło więcej wniosków o zezwolenie na utworzenie OPW niż wynosi ustalony w rozporządzeniu limit, należałoby - w świetle wymogów art. 107 § 3 K.p.a. - wszystkie je rozpatrzeć łącznie - według ustalonych, obiektywnych kryteriów - a następnie uzasadnić w wydanych decyzjach (o udzieleniu zezwolenia albo o odmowie), dlaczego wydano zezwolenie na utworzenie OPW w konkretnych 20 lokalizacjach, a nie w pozostałych, gdzie wnioski rozparzono odmownie, - uzasadnienie skarżonej decyzji – pomijając, że wadliwie umorzono postępowanie, miast odmówić udzielenia zezwolenia - nie spełnia w tej sytuacji wymogów stawianych art. 107 § 3 K.p.a. decyzji uznaniowej; taki zaś charakter prawny ma rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie; innymi słowy, takie uzasadnienie decyzji o umorzeniu postępowania pozbawia w istocie stronę prawa do sądowej kontroli legalności decyzji oraz postępowania organu - czy prawidłowo ustalono krąg beneficjentów zezwolenia na utworzenie OPW, - wniosek o zezwolenie na utworzenie OPW składa organ prowadzący szkołę w terminie do 31 marca roku szkolnego, poprzedzającego rok szkolny, w którym oddział ma rozpocząć działalność; zgodę wydaje się na podstawie wniosku i załączonych doń dokumentów, w tym opinii właściwego kuratora oświaty; przygotowania do rozpoczęcia roku szkolnego 2021/2022 Powiat - tak jak wszystkie inne prowadzące szkoły organy - musiał rozpocząć z odpowiednim wyprzedzeniem, aby przeprowadzić w ustalonych terminach proces rekrutacyjny; uczniów i rodziców poinformowano zatem - mając na uwadze dotychczasowe doświadczenia - że w Szkołach OWP powstaną, - otrzymując dopiero 7 czerwca 2021 r. decyzję negatywną, w Powiecie drugi rok z rzędu występuje sytuacja, gdy uczniowie złożyli aplikację do Szkół, kierując się tym, że od [...] września 2021 r. będą uczniami OWP; odmienna sytuacja miałaby miejsce gdyby Powiat otrzymał decyzję negatywną w terminie przewidzianym ustawowo - np. do końca kwietnia danego roku; w tym jednak wypadku - zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-ł9 (Dz.U. z 2020 r. poz. 493 ze zm.) uczniowie składali wnioski o przyjęcie do OPW do 31 maja br.; do 14 maja dyrektor szkoły był zobligowany podać do publicznej wiadomości termin przeprowadzenia prób sprawności fizycznej, a także do przeprowadzić - w terminie od 1 czerwca 2021 r. do 14 czerwca 2021 r. - próby sprawności fizycznej; taka próba w Szkołach odbyła się 7 czerwca; wzięło w niej udział 26 kandydatów; wobec działania organu postawiły Powiat - zmuszony do przeprowadzenia zgodnie z wyżej wymienionymi terminami procesu rekrutacji - przed faktem dokonanym; wzgląd na sytuację i interes uczniów i rodziców dzieci zdecydowanie przemawia za potrzebą weryfikacji działań organu pod kątem ich legalności i wydania stosownego zezwolenia. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazano: - nie można się zgodzić ze stwierdzeniem Powiatu, o powinności rozpatrzenia wszystkich wniosków łącznie - według ustalonych kryteriów - i uzasadnienia w wydanych decyzjach, dlaczego wydano zezwolenie na utworzenie OPW w 20 lokalizacjach, gdzie wnioski rozpatrzono pozytywnie; zgodnie z art. 28a ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe, wniosek o zezwolenie składa organ prowadzący szkołę, w której ma zostać utworzony OPW, w terminie do 31 marca roku szkolnego poprzedzającego rok szkolny, w którym oddział ma rozpocząć działalność; przepis ten jednoznacznie określa termin końcowy składania wniosków; nie wskazuje natomiast początkowego; w związku z tym bardzo wiele szkół - aplikujących do OPW - składa wnioski o wyrażenie zgody na utworzenie takowego już od 1 września danego roku szkolnego - w omawianym przypadku od 1 września 2020 r. na rok następny, czyli rok szkolny 2021/2022; Powiat złożył tymczasem wniosek stosunkowo późno - dopiero 9 marca 2021 r., czyli pod koniec ustawowego terminu, - w myśl art. 28a ust. 2 ustawy utworzenie OPW wymaga zezwolenia, udzielonego w drodze decyzji administracyjnej z zachowaniem terminów określonych w K.p.a.; w trakcie prowadzonego postępowania organ jest zobowiązany zasięgnąć opinii właściwego kuratora oświaty oraz szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego – tak art. 28a ust. 8 ustawy - Prawo oświatowe; opinie te przybierają formę postanowienia z art. 106 K.p.a.; ma to wpływ na czas trwania postępowania - decyzję w przedmiocie zezwolenia można wydać dopiero po zajęciu stanowiska przez te organy, - organ nie mógł zatem czekać - co sugeruje Powiat - do 31 marca aż wpłyną wszystkie ewentualnie wnioski; ostatnią pozytywną decyzję - wyczerpującą ostateczny limit określony w rozporządzeniu o limitach - wydano [...] kwietnia 2021 r.; 19 maja 2021 r. nie było zatem możliwości wydania - ponad 3 tygodnie po wyczerpaniu limitu - decyzji innej niż o umorzeniu postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie OPW przez Powiat, - biorąc pod uwagę liczbę zgłoszonych przez organy prowadzące wniosków (230 w roku 2020 i 113 w roku 2021) oraz terminy ich złożenia, nie było też prawnej możliwości udzielenia wszystkim zgody na utworzenie OPW, w tym wydania pozytywnej decyzji dla Powiatu, - z powodu rozpoczęcia się już roku szkolnego 2021/2022 nie ma możliwości wydania takiego zezwolenia także teraz, - rozpatrując poszczególne wnioski kierowano się kryteriami, określonymi w art. 28a ust. 4, 6 i 8 ustawy - Prawo oświatowe; nie ma możliwości ani podstaw prawnych, aby wybierać inne kryteria niż te, które wynikają wprost z tego aktu, - nie jest prawdą, co podnosi w swojej skardze Powiat, że drugi rok z rzędu, pomimo złożonego wniosku, nie otrzymał zezwolenia na utworzenie OPW; decyzją z [...] sierpnia 2020 r. zezwolono Powiatowi na utworzenie od [...] września 2020 r. OPW w Technikum w Zespole Szkół im. [...] w [...] - w zawodzie technik [...]; taki oddział w tej szkole powstał i funkcjonuje; mając na uwadze, że zezwolenie to wydano na czas nieokreślony i obejmuje coroczną rekrutację uczniów do klasy pierwszej OPW, aktualnie w Zespole Szkół działają dwa OPW - w klasie pierwszej oraz drugiej; odmowa wydania zezwolenia na utworzenie takiego oddziału w 2020 roku w Liceum Ogólnokształcącym wynikała z braku pozytywnej opinii w tym względzie [...] Kuratora Oświaty. W dodatkowym piśmie (k. 23 i 23v) Powiat podtrzymał zarzuty skargi. Podniesiono, że z ustawy - Prawo oświatowe nie wynika, aby wnioski o wydanie zezwolenia na utworzenie OPW wydawane były wedle kolejności wpływu. Nawet o ile procedowanoby wedle tej reguły, z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika, w jakich terminach uwzględniono poprzednie wnioski, co uniemożliwia kontrolę legalności działanie organu. W trakcie rozprawy pełnomocnik Powiatu wskazywał, że każdy zainteresowany powinien mieć możliwość ustalenia, z jakich powodów jego wniosek nie został uwzględniony. W danym przypadku nie wynika to zaś z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Powinno zeń wynikać bezpośrednio, że wniosek Powiatu był złożony po 20 wnioskach, które uwzględniono. Decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Sąd zważył, co następuje: Skargę oddalono. Nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa, w zakresie uzasadniającym jego uchylenie. Trafne są konstatacje organu, zarówno w kwestii przywołania znajdujących w sprawie zastosowanie regulacji normatywnych jak i właściwego ich rozumienia oraz ustalenia istotnych w sprawie faktów, choć uzasadnienie jest nader lakoniczne. Wobec uprzedniego szczegółowego zreformowania stanowisko organu, ponowne przywoływanie jego argumentacji byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. Wobec wywodów skargi należy jedynie dodać, że sformułowane w niej zarzuty nie mogą być uwzględnione z poniższych przyczyn. Ustawa - Prawo oświatowe nie determinuje wprost reguł procedowania wobec poszczególnych wniosków o uzyskanie zezwolenia na utworzenie OPW, gdy ich ilość przekracza ustanowiony w drodze normatywnej (zgodnie z upoważnieniem) limit. W takiej sytuacji dowolnym byłoby założenie, że obowiązkiem organu jest zgromadzenie wszystkich aplikacji i organizacja procedury przypominającej formułę konkursu, gdzie rozpatrywano by wszystkie złożone w zakreślonym ustawowo terminie wnioski, zaś w indywidualnych orzeczeniach wskazywano przesłanki wyboru określonych lokalizacji - tak postulat Powiatu. Przyjęcie takiego rozwiązania jest możliwe tylko jako postulat de lege ferenda. Wola prawodawcy, aby tak zorganizować proces selekcji wniosków musiałaby być wyrażona jednakże wprost w ustawie. Ponieważ - co bezsporne – takiej reguły nie ustanowiono, nie można uznać za naruszającą prawo zasady rozpoznawania wniosków w kolejności wpływu, czy ewentualnie jego skompletowania - w kontekście potrzeby uzyskania stosownych opinii - aż do czasu wyczerpania limitu. Jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, taką praktykę przyjęto. Sąd nie ma z kolei podstaw podważać wiarygodności stanowiska, sformułowanego przez centralny organ administracji, mając również na uwadze rygor odpowiedzialności karnej funkcjonariuszy publicznych w przypadku przekroczenia uprawnienia lub nie dopełnienia obowiązków, np. wobec złożenie nieprawdziwych oświadczeń. Z uzasadnienia skarżonego aktu można wnosić wprawdzie jedynie pośrednio, że wnioski były rozpoznawane kolejno. Wynika zeń tylko jednoznacznie, że na dzień rozpoznania aplikacji Powiatu, limit był już wyczerpany. Okoliczność tą uprawdopodabniają jednak dalsze wyjaśnienia organu - na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazywano tam ogólną roczną ilość aplikacji oraz, że pierwsze są składane już we wrześniu poprzedniego roku. Przedmiotową złożono natomiast nieznacznie przed końcem terminu a więc za stosunkowo późno. Wyjaśnienie organu są w tym spójne i wiarygodne. Wprawdzie sformułowano je już po wydaniu decyzji. Opisywane okoliczności sprawy nie dotyczą jednak ustaleń faktycznych organu lecz objaśnienie jego praktyki procedowania. Braki w uzasadnieniu w danym zakresie nie stanowią więc uchybienia, które mogłoby mieć istotne znaczenie. Mogły więc być wysunięta na etapie procedury sądowej (zaskarżenia aktu). Zasadnie więc zarzucono wady uzasadnienia wobec jego nadmiernej skrótowości – strona nie mogła w pełni poznać przesłanek orzekania (uchybienie treści art. 107 §. 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.). W danym jednak przypadku, chybienie przepisom postępowania w danym zakresie nie mogą mieć istotnego wpływu na wynik sprawy a więc nie stanowi podstawy uchylenia kwestionowanego aktu. Wynika to - przy rozumowaniu a contrario – z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). Odnosząc się do wywodów skargi, gdzie wskazywano, że przyjęte reguły procedowanie w przedmiocie wniosku prowadzę do sytuacji, gdy - np. wobec potrzeby opiniowania wniosków (tak wyjaśnienie organy) czy po prostu przewlekłego postępowania - szkoły przeprowadzą kwalifikacyjne kandydatów (np. egzamin sprawnościowy) a następnie uczniowie dowiedzą się o nieutworzeniu OPW w następstwie braku zgody, wskazać wypada, że uwagi te traktować można raczej jako postulat de lege ferenda - wprowadzenia stosownych modyfikacji reguł, aby ograniczyć takie przypadki. Nie może stąd jednak wynikać prawo żądania wydania zezwolenia na organizację OPW ponad limit określony, stosownym aktem normatywnym, wobec treści art. 28a ust. 12 ustawy - Prawo oświatowe. Reasumując w rozpoznawanej sprawie wystarczająco precyzyjnie wskazano przesłanki, jakimi kierował się organ nie rozpoznając pozytywnie wniosku Powiatu o wydanie zezwolenia na utworzenie OPW (nie udzielono go). Orzeczenie to nie narusza prawa. W ocenie Sądu, jest kwestią drugorzędną procesowa forma danego rozstrzygnięcia - organ, wobec ustalonych okoliczności faktycznych (wyczerpanie limitu) umorzył postępowanie zaś Powiat wywodzi, że w danym przypadku należało wydać decyzję o odmowie wydania zezwolenia. Z perspektywy ochrony słusznego interesu strony kwestia ta nie ma jednak - w danej sprawie - istotnego znaczenia. Organ wskazał przypadek, gdzie w praktyce orzeczniczej - w sytuacji zbliżonej do rozpatrywanej (wyczerpanie środków na dopłaty wobec kolejnych wniosków) - wyrażono stanowisko o zasadności umorzenie postępowania. Powiat zaś wywodził, że rozstrzygnięcie organu miało w istocie charakter stricte merytoryczny. Niezależnie jak ocenić faktyczne uwarunkowania danej sprawy w kontekście doktrynalnym - w kwestiach tych prezentowane bywają rozbieżne stanowiska - koncepcji umorzenie postępowania nie można uznać za oczywiście wadliwą. Z kolei - z perspektywy ochrony interesu strony – sama forma rozstrzygnięcia nie ma, jak wskazano, istotnego znaczenia. Ewentualne uchybienie procedurze w tym kontekście (morzenie postępowania w myśl art. 105 § 1 K.p.a.) nie mogło mieć więc znaczenia dla wyniku sprawy. Co istotne w uzasadnieniu przywołano materialną przesłankę stanowiącą przewidzianą prawem przeszkodę dla udzielenia Powiatowi zezwolenia na utworzenie kolejnych OPW w Szkołach. Wobec powyższego Sąd nie dostrzegł – w świetle argumentacji skargi ani z urzędu – wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Organ trafnie skonstatował, że nie ma – w świetle aktualnie obowiązujących przepisów - podstaw do wydania zezwolenia. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.