II SA/Wa 344/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Andrzej Góraj (spraw.) Protokolant asystent sędziego Bartosz Piwoński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. T.P. (dalej jako skarżąca) złożyła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako organ) wniosek z dnia [...] września 2010 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W jego treści wskazała, że leczy się na [...], [...] oraz jest nosicielką [...] i ma [...] oraz doszły jej problemy z [...]. W związku z tymi schorzeniami znaczną część miesięcznych dochodów skarżąca przeznacza na leczenie i leki. Po przyjęciu [...] i [...] ma bóle [...] a poprzez branie tabletek przeciwbólowych nie może normalnie funkcjonować. We wniosku przedstawiła również, że w dniu [...] lipca 2007 r. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy do dnia [...] lipca 2010 r. Obecnie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w G., jako osoba bezrobotna. Utrzymywana jest przez męża, który po operacji kolana leczy się na [...]. Podniosła także, iż przepracowała 20 lat, w których były pobierane od niej składki przez ZUS. Organ po zapoznaniu się z wnioskiem, wydał w dniu [...] października 2010 r. decyzję nr [...], w której odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że skarżąca na przestrzeni [...] lat życia udokumentowała 23 lata, 2 miesiące, 10 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Na 10 lat przypadających przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udokumentowano 1 rok, 3 miesiące i 15 dni okresów składkowych. Natomiast w latach 1998 - 2008 wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Na podstawie powyższych danych organ uznał, że nie zaistniały szczególne przesłanki w przerwaniu wykonywania zatrudnienia, bowiem w wymienionej przerwie wobec skarżącej nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w wykonywaniu zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Dodatkowo organ wskazał, że w okresie od [...] czerwca 1998 r. do [...] listopada 1998 r. skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, ale nie opłacała z tego tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, co skutkowało przerwą w ubezpieczeniu. W związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i nieodprowadzaniem z tego tytułu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, organ uznał, że to był świadomy wybór strony, rodzący określone skutki prawne, który uniemożliwił spełnienie warunków wymaganych do przyznania renty w trybie zwykłym. Kończąc uzasadnienie decyzji organ wskazał, iż dochód przypadający na członka rodziny nie pozwala na uznanie skarżącej jako pozostającej bez niezbędnych środków utrzymania. Skarżąca nie zgadzając się z treścią decyzji w dniu [...] października 2010 r. złożyła wniosek do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego treści przedstawiła sytuację materialną jej rodziny, która od dnia [...] października 2010 r. znajduje się bez środków do życia i bez ubezpieczenia, ponieważ mąż nie otrzymał propozycji przedłużenia umowy o pracę. W kwestii przerwania wykonywania zatrudnienia – wskazała na brak ofert pracy skierowanych do jej przedziału wiekowego. Dodatkowo skarżąca opisała pogarszający się jej stan zdrowia, szczególnie, iż przebywa pod stałą opieką lekarską Instytutu [...] w W. oraz Szpitala [...] w W., w związku wszczepieniem wirusa [...] w 1989 r. przy podawaniu krwi po porodzie. Ponadto, w związku z przyjmowaniem leków: [...] i leków przeciwbólowych stwierdziła, że nie powinna zostać pozbawiona prawa dostępu do bezpłatnych świadczeń zdrowotnych oraz ulg na zakup potrzebnych leków. Organ rozpoznając ww. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydał w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzję nr [...], utrzymując w mocy poprzednią decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu, uzupełniając dokumentację rentową poprzedniej decyzji organ wskazał, iż w okresie od [...] czerwca 1998 r. do [...] lutego 2008 r., nie został udokumentowany jakikolwiek okres zatrudnienia poparty opłaceniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Nie wynikła też inna przyczyna, która przemawiałaby za niekontynuowaniem zatrudnienia w wykazanym okresie na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Organ podkreślił fakt, że orzeczeniem z dnia [...] lipca 2010 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że skarżąca jest całkowicie niezdolna do pracy do [...] lipca 2012 r. Jednocześnie lekarz orzecznik ZUS ustalił, że data powstania całkowitej niezdolności do pracy jest trudna do określenia, ale istniała na dzień [...] stycznia 2010 r. W związku z twierdzeniem skarżącej o braku ofert pracy na terenie zamieszkania, organ nie zaprzeczył, że skala bezrobocia jest duża i występują trudności w znalezieniu pracy, jednakże wskazał iż, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest to okoliczność szczególna do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Nie zmienia tego fakt zarejestrowania skarżącej w urzędzie pracy w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Okres pozostawania bez pracy, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie może zostać uwzględniony, ponieważ w rozumieniu przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie stanowi, ani okresu składkowego ani okresu nieskładkowego. Rozwijając kwestie prowadzenia działalności gospodarczej w uzasadnieniu wspomniano o braku dbałości o ubezpieczenie, który wynikł z winy skarżącej. Organ wyjaśnił, że prowadzenie działalności gospodarczej bez opłacania z tego tytułu należnych składek ma ten skutek, że osoba, która nie dopełnia tego obowiązku, świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji z zakresu przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Dlatego też na podstawie tego faktu również nie można było się przychylić ku racji strony i potraktować przedmiotowej okoliczności jako zdarzenia wyjątkowego w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Ponadto według organu nadal nie zaistniała przesłanka dotycząca braku niezbędnych środków utrzymania. Z akt sprawy wynikło, że na dochód 5-osobowej rodziny składa się wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia męża w kwocie 6500,00 zł oraz stypendium synowej z Powiatowego Urzędu Pracy w kwocie 860,00 zł miesięcznie. Wykazany dochód przypadający na osobę w rodzinie wyniósł 1,472,08 zł miesięcznie i nie mógł zostać uznany, jako powód do pozbawienia niezbędnych środków utrzymania. Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. W treści pisma nie zgodziła się z wyliczeniem przez ZUS dochodu na jedną osobę w rodzinie, zwłaszcza biorąc pod uwagę kwotę brutto, a nie netto. Kontynuując napisała, iż synowa od dnia [...] grudnia 2010 r. nie jest już na stażu przez co zmniejszył się dochód przypadający na rodzinę. Wyszczególniła wydatki związane z kosztami przypadającymi na rodzinę, m.in. na naukę, dojazd męża do pracy, opłaty za nieruchomość, spłatę kredytu za samochód oraz na leki. Dalej skarżąca wymieniła powód zawieszenia przez nią działalności gospodarczej - uzasadniła to brakiem na rynku popytu na produkowane materiały. Dodała, iż był pewien okres, w którym miała zaległości, jednakże je uregulowała i obecnie nie posiada żadnych zobowiązań wobec ZUS. W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 §. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, jak również powołaną podstawą prawną. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Sąd dopatrzył się bowiem tego, iż Prezes ZUS rozpoznając sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. Naruszenie to polegało zaś na tym, że skarżona decyzja została wydana przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu, jest okoliczność, iż brał udział w wydawaniu skarżonej decyzji w pierwszej instancji. Przedmiotowa regulacja prawna została wprowadzona do przepisów postępowania administracyjnego w celu uniknięcia sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszymi doświadczeniami tej osoby, związanymi z dotychczasowym udziałem w niniejszym postępowaniu. Pracownik, który uczestniczył w czynnościach procesowych działając jako organ pierwszej instancji, ma już bowiem ugruntowane poglądy co do rozstrzygnięcia. To z kolei prowadzi do powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu. Reguła wynikająca z normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje także zastosowanie do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., czyli do sytuacji, gdy pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji. W przedmiotowym zakresie istnieje ugruntowane już stanowisko Sądów administracyjnych wyrażone, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.01.2007r w sprawie o sygn. akt II OSK 213/06, uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.02.2007r. wydanej w sprawie o sygn. akt II GPS 2/06, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.03.2009r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1507/08. Dodatkowe potwierdzenie omawianej reguły wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.05.2010r. wydanej w sprawie o sygn. akt I OPS 13/09, w której Sąd stwierdził, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu powyższej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji. To zaś oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stosując rozszerzającą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istota przywołanej uchwały sprowadza się więc do tego, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W ten sposób, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził regułę wyrażoną w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczącą wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym pracownika, który brał udział w niższej instancji przy wydawaniu skarżonej decyzji. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej podlegający wyłączeniu, zgodnie z normą art. 24, 25 i 27 k.p.a. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt.1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to więc, iż w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych oznaczonych w przepisach postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny jest zobowiązany do uchylenia badanej decyzji. Stąd więc, w sytuacji gdy autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, była ta sama osoba, działająca z upoważnienia Prezesa ZUS, nie zaś sam piastun funkcji, czyli Prezes ZUS, zachodziły przesłanki do wyeliminowania skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przedmiotowe uchybienie wchodzi bowiem w zakres przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzja winna więc pochodzić od piastuna funkcji lub od osoby działającej z jego upoważnienia, lecz innej niż ta, która w imieniu piastuna rozpoznawała sprawę w pierwszej instancji. W świetle powyższego, w sytuacji gdy w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania, tut. Sąd nie wypowiadał się co do meritum problematyki objętej wnioskiem strony. Na obecnym etapie postępowania byłoby to bowiem przedwczesne. W związku z powyższym uznając, że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).