II SA/Wa 346/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozkwaterowania małżonków z lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej jako Prezes WAM) decyzją z [...] grudnia 2010 r., nr [...] uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z [...] października 2010 r., nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie rozkwaterowania M.P. i jego byłej żony M.P. z lokalu mieszkalnego [...]. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z [...] lipca 2010 r. M.P. (dalej jako skarżący), powołując się na art. 41a ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm., dalej jako ustawa o zakwaterowaniu), wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. o dokonanie rozkwaterowania z byłą małżonką M.P. z lokalu mieszkalnego położonego w [...], przydzielonego decyzją przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z [...] września 1984r., wydaną przez Komendanta Garnizonu [...]. Decyzją z [...] października 2010r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. odmówił M.P. dokonania wnioskowanego rozkwaterowania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 41a ustawy o zakwaterowaniu w przypadku rozwodu żołnierza zawodowego posiadającego dziecko i zajmującego lokal mieszkalny, dyrektor oddziału regionalnego właściwy ze względu na położenie lokalu mieszkalnego dotychczas zajmowanego przez żołnierza zawodowego i jego małżonka, dokonuje rozkwaterowania byłych małżonków w ten sposób, że uchyla decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego i w stosunku do żołnierza wydaje decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego, zaś z byłym małżonkiem wychowującym dziecko, który nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego (budynku mieszkalnego jednorodzinnego) i nie jest uprawniony do innego lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie odrębnych przepisów – zawiera umowę najmu lokalu mieszkalnego na czas oznaczony. Uprawomocnienie się wyroku orzekającego rozwód M.P. i M.P. nastąpiło [...] sierpnia 1998 r. Zgodnie z treścią wyroku wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi P.P. i W.P. powierzono matce – M.P. Rozwiązanie związku małżeńskiego nastąpiło zatem pod rządami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. Natomiast uprawnienie, o którym mowa w art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu zostało wprowadzone ustawą z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28 poz. 143), której przepisy, na mocy art. 20 ww. ustawy, weszły w życie z dniem [...] lipca 2010r. W związku z powyższym Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. uznał, że art. 41a ustawy o zakwaterowaniu ma zastosowanie do tych stanów faktycznych, które zaistnieją z chwilą wejścia w życie tego przepisu. Zdaniem organu przemawia za tym istniejący porządek prawny wyrażający się w podstawowej zasadzie niedziałania prawa wstecz, zabraniającej stosowania nowych przepisów do zdarzeń, jakie miały miejsce przed wejściem w życie ustawy i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków przewidzianych tymi przepisami. Odmienna od powyższego intencja ustawodawcy, tj. chęć nadania normom prawnym mocy wstecznej wobec zdarzeń i stanów faktycznych powstałych przed dniem 1 lipca 2010 r. skutkowałaby koniecznością precyzyjnego określenia w ustawie, z jakimi stanami powstałymi przed wejściem w życie wymienionej wyżej ustawy należy wiązać określone skutki prawne od momentu ich zaistnienia bądź momentu wcześniejszego, niż wejście tej ustawy w życie. Reasumując, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie należało przyjąć, iż art. 41a ustawy o zakwaterowaniu, z którego skarżący wywodzi swoje uprawnienie, odnosi się do zdarzeń przyszłych, a zatem do wyroków orzekających rozwód, które uprawomocnią się po wejściu w życie przepisów dotyczących rozkwaterowania z ustawy nowelizującej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił: - naruszenie przepisu art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, mimo ziszczenia jego wszystkich przesłanek koniecznych do bytu prawnego tego przepisu; - naruszenie przepisu art. 7 kpa – poprzez jego całkowite pominięcie i niezastosowanie w przedmiotowej sprawie; - przyjęcie zasady lex retro non agit w sposób dowolny, wbrew przepisom całej ustawy o zakwaterowaniu, szczególnie wbrew powołanemu wcześniej przepisowi art. 41a tej ustawy, gdzie zasada ta nie może być stosowana. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Uzasadniając odwołanie wskazał, iż byt prawny przepisu art. 41a ustawy o zakwaterowaniu oparty jest na jego przesłankach koniecznych, do których niewątpliwie należą: rozwód, posiadanie przez żołnierza dziecka, zajmowanie przez żołnierza lokalu. Wszystkie trzy przesłanki w ocenie skarżącego zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione. Skarżący zwrócił uwagę, że wniosek o rozkwaterowanie złożył pod rządami obecnie obowiązujących przepisów ustawy o zakwaterowaniu, natomiast przepis art. 41 a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu nie zawiera żadnej cezury czasowej co do daty rozwodu. Brak jest w ustawie takiego zastrzeżenia poprzez redakcję jakiegokolwiek przepisu stwierdzającego, że aby doszło do rozkwaterowania, rozwód musi nastąpić pod rządami przepisów obecnej ustawy. W ocenie skarżącego stanowisko Oddziału Regionalnego WAM w W. jest nieuprawnione, bowiem w sposób rażąco niewłaściwy i zarazem szkodliwy dla odwołującego się, narusza powołany przepis art. 41a ust. 1 ww. ustawy. Tym samym organ dokonuje nadinterpretacji przepisu, który jest jasny, klarowny i oczywisty pod względem budowy normy prawnej. Zdaniem skarżącego w przypadku niedąjących się usunąć wątpliwości organ administracyjny powinien rozstrzygać sprawę zawsze na korzyść strony. Skarżący podkreślił, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Tymczasem w przekonaniu skarżącego wydanie decyzji przez Wojskową Agencję Mieszkaniową w przedmiocie rozkwaterowania skarżącego i jego byłej żony niewątpliwie unormowałoby w sposób pozytywny sprawy związane z lokalem położonym w [...]. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, powołaną na wstępie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu, uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z [...] października 2010 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że instytucja rozkwaterowania byłych małżonków po rozwodzie znana była ustawie z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r., ale przedmiotowo ograniczała się tylko do kwater zajmowanych w budynkach określonych w art. 55 ust. 2 pkt 1 – 3 tej ustawy. W okresie od [...] lipca 2004 r. do [...] czerwca 2010 r., zgodnie z ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wydanie decyzji o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym rozwiedzionemu żołnierzowi zawodowemu wiązało się jednocześnie z obowiązkiem zwolnienia tego lokalu przez osoby nieuprawnione. Przy czym brak było regulacji prawnych pozwalających na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych byłych małżonków tracących uprawnienia do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, znajdującym się w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Uprawnienie takie wprowadziła ponownie powołana ustawa z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, która w tym zakresie weszła w życie z dniem 1 lipca 2010 r. Zdaniem organu, norma ta ma zastosowanie do tych stanów faktycznych, które zaistnieją od momentu wejścia w życie przedmiotowej regulacji. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było objęcie zakresem komentowanego przepisu także zdarzeń i stosunków, które powstały przed 1 lipca 2010 r., znalazłoby to odzwierciedlenie w przepisach. Ustawodawca bowiem, chcąc nadać normom prawnym moc wsteczną, jednoznacznie określa z jakimi stanami, które powstały przed dniem wejścia w życie ustawy, należy wiązać określone skutki prawne od momentu ich zaistnienia lub od momentu wcześniejszego niż moment wejścia tej ustawy w życie. W tym przypadku ustawodawca tak nie uczynił. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w pierwotnym brzmieniu, pozostawiając możliwość rozkwaterowania, co prawda w ograniczonym przedmiotowo zakresie, odwoływała się podmiotowo do kategorii rozwiedzionych małżonków. Zdaniem organu, ustawodawca przywracając tę instytucję i redagując przepis art. 41a, świadomie odwołał się do konkretnie oznaczonego w czasie zdarzenia w postaci uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód. Pozwala to dodatkowo uzasadnić przekonanie, że jego wolą nie było objęcie regulacją art. 41a ustawy wszystkich rozwiedzionych małżonków, a jedynie tych, wobec których będzie orzekany rozwód po 30 czerwca 2010 r. W dalszej części uzasadnienia Prezes WAM stwierdził, że gdyby ustawodawca chciał odstąpić od reguły bezpośredniego działania prawa nowego i przyjąć inne rozwiązanie, kwestie te rozstrzygnąłby w przepisach intertemporalnych, tak jak uczynił to nowelizując ustawę o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw. W związku z powyższym, wobec braku szczególnych przepisów przejściowych i zgodnie z zasadą nieretroaktywności prawa, zdaniem organu należy przyjąć, że przepisy art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP znajdują zastosowanie jedynie do zdarzeń przyszłych, a zatem do wyroków orzekających rozwód, które uprawomocnią się po wejściu w życie przepisów dotyczących rozkwaterowania z ustawy nowelizującej, czyli po 30 czerwca 2010 r. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że mimo właściwej analizy przepisu art. 41a ustawy o zakwaterowaniu, dokonanej przez organ pierwszej instancji, rozstrzygnięcie tego organu nie jest prawidłowe. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że sytuacja skarżącego i jego byłej żony nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w szczególności nie podlega uregulowaniom przepisu art. 41a tej ustawy, a tym samym brak jest przepisów, na podstawie których mogłoby być prowadzone postępowanie o rozkwaterowanie. Organ podniósł, iż bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W sytuacji, gdy wskutek niewłaściwej wykładni przepisów organ wszczął postępowanie w sprawie cywilnej, jest ono bezprzedmiotowe od samego początku ze względu na brak podstaw prawnych i faktycznych do jego prowadzenia. W tych okolicznościach, zdaniem organu, należało uchylić decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M.P. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie : - przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe i błędne jego zastosowanie, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, na podstawie której organ byłby uprawniony do twierdzenia, iż żądanie skarżącego o rozkwaterowanie ma charakter cywiloprawny; - przepisu art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego niezastosowanie; - przepisu art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie się organu I instancji od wydania merytorycznej decyzji, a tym samym niewzięcie pod uwagę słusznego interesu strony co do rozstrzygnięcia merytorycznego przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że żądanie rozkwaterowania nie ma charakteru cywilnoprawnego, a jest żądaniem stricte administracyjnym. W tej sytuacji umorzenie postępowania było bezpodstawne. Co do meritum sprawy skarżący podtrzymał argumenty podniesione w odwołaniu. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga M.P. zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Prezesa WAM z [...] grudnia 2010 r. narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazany wyżej przepis określa jedno z możliwych rozstrzygnięć, jakie organ odwoławczy może wydać po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Stosownie do jego treści organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. W doktrynie oraz orzecznictwie podkreśla się, że wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 in fine, tj. uchylenie zaskarżonej decyzję w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji jest możliwe tylko w przypadku, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy winien zatem kierować się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. możemy natomiast mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Można je podzielić na przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Bezprzedmiotowość postępowania będzie zachodziła np. w przypadku śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmiany tytułu własności rzeczy, jej zniszczenia, zniesienia uprawnień lub obowiązków, uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy, jak również przez organ, który nie został uznany za właściwy w sprawie w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego. Postępowanie jest również bezprzedmiotowe, jeżeli nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, tj. gdy sprawa indywidualna nie podlega i nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, Biuletyn Skarbowy, 2003/6/25). Postępowanie w niniejszej sprawie, zakończone zaskarżoną decyzją, dotyczyło rozkwaterowania skarżącego oraz jego byłej żony z lokalu mieszkalnego [...]. O rozkwaterowaniu żołnierza zawodowego stanowi art. 41a ustawy o zakwaterowaniu. Stosownie do treści tego przepisu, w przypadku rozwodu żołnierza zawodowego posiadającego dziecko i zajmującego lokal mieszkalny, dyrektor oddziału regionalnego właściwy ze względu na położenie lokalu mieszkalnego dotychczas wspólnie zajmowanego przez żołnierza zawodowego i jego małżonka, dokonuje rozkwaterowania byłych małżonków po uprawomocnieniu się wyroku orzekającego rozwód. Rozkwaterowania organ dokonuje w sposób określony w art. 41a ust. 1 pkt 1 – 3 cytowanej ustawy. Powodem uznania przez Prezesa WAM postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o dokonanie rozkwaterowania za bezprzedmiotowe było stanowisko organu wskazujące, że rozkwaterowanie żołnierza zawodowego w oparciu o art. 41a ustawy o zakwaterowaniu może nastąpić jedynie w przypadku, gdy wyrok orzekający rozwód żołnierza zawodowego uprawomocnił się po [...] lipca 2010 r., tj. po wejściu w życie tego przepisu. W ocenie Sądu stanowisko Prezesa WAM co do bezprzedmiotowości postępowania z tej przyczyny jest nieprawidłowe. W sytuacji, gdy strona postępowania nie spełnia warunków do pozytywnego załatwienia jej wniosku nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być wszczęte i prowadzone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 1992 r., sygn. akt SA 1289/91, ONSA 1992, nr 1, poz. 17). Należy bowiem odróżnić bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. Uznanie żądania strony za bezzasadne może skutkować wyłącznie odmową uwzględnienia wniosku (w tym przypadku odmową dokonania rozkwaterowania), a nie umorzeniem postępowania. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarżący wystąpił o dokonanie rozkwaterowania w oparciu o obowiązujący w chwili składania tego wniosku przepis art. 41a ustawy o zakwaterowaniu. Wbrew stanowisku Prezesa WAM istniały zatem podstawy prawne do wydania decyzji administracyjnej uwzględniającej, bądź nie, żądanie skarżącego. Nie zachodziły też żadne przyczyny o charakterze podmiotowym, które by czyniły to postępowanie bezprzedmiotowym. Innymi słowy istniał przedmiot postępowania oraz istniały strony tego postępowania. Organy administracji publicznej zobowiązane były zatem rozpoznać sprawę i orzec co do jej istoty. Powyższe oznacza również, że stanowisko organu odwoławczego co do cywilnoprawnego charakteru sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego z [...] lipca 2010 r. o rozkwaterowanie jest całkowicie nieprawidłowe. W tej sytuacji Prezes WAM, uchylając decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z [...] października 2010 r. i umarzając postępowanie pierwszej instancji, w sposób nieprawidłowy zastosował art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., albowiem postępowanie w sprawie rozkwaterowania, zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...] lipca 2010 r. nie było bezprzedmiotowe. Prezes WAM rozpoznając ponownie odwołanie skarżącego od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. winien zatem wydać w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne, uwzględniając przy tym stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku o rozkwaterowanie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.