II SA/Wa 347/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie WSA Andrzej Góraj Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę Prezes Rady Ministrów RP decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), odmówił przyznania J. C. renty specjalnej. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż przyznanie emerytury lub renty na podstawie ww. artykułu ma charakter uznaniowy i odnosi się do osoby posiadającej wybitne i niepowtarzalne zasługi w aktywności: zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej, bądź też w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Przy czym nie stanowi ono odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, a sytuacja bytowa wnioskodawcy nie może być jedyną przesłanką uzasadniającą jego przyznanie. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów, okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania świadczenia specjalnego. J. C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, iż ma niepowtarzalne zasługi społeczne na rzecz Ojczyzny. Wskazał, iż jako działacz opozycji w latach 80 działał na rzecz wolności i niepodległości Polski z narażeniem życia. Ponadto posiada wybitne zasługi na rzecz rozwoju [...], otrzymał złotą Odznakę Honorową, [...] oraz tytuł "[...]". Prezes Rady Ministrów RP decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy przedmiotową decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, iż J. C. wniosek o przyznanie świadczenia specjalnego motywował, nabytą na skutek prześladowań za działalność opozycyjną w latach 80, chorobą [...], która spowodowała [...]. Wskazał, że był działaczem [...] i w stanie wojennym został dotkliwie pobity na posterunku MO w S. W wyniku pobicia przebywał w szpitalu uzdrowiskowym, zaś w związku z pogarszającym się stanem zdrowia, w wieku [...] lat otrzymał rentę inwalidzką [...] grupy, a następnie orzeczono jego całkowitą niezdolność do pracy. Obecnie otrzymuje niecałe [...] zł renty z tytułu niezdolności do pracy. Dodatkowo wnioskodawca wskazał, iż cierpienia i represje dotknęły także jego najbliższych. Bowiem dyrektor [...] nakazał całej jego rodzinie opróżnienie zajmowanego lokalu, mimo posiadania umowy najmu. W związku z bezprawnym wyrzuceniem z zajmowanego lokalu, wymieniony otrzymał odszkodowanie. J. C. podał także, że był jednym z pierwszych założycieli "[...]" w [...], co potwierdził Przewodniczący Zarządu Regionu [...]. Za powyższą działalność, na początku stanu wojennego, został zwolniony z pracy. W konsekwencji doznawanego stresu, wnioskodawca zaczął palić bardzo duże ilości papierosów, co było głównym powodem powstania choroby [...]. Zdaniem Przewodniczącego Zarządu Regionu [...], prowadzenie przez J. C. działalności związkowej i opozycyjnej wymagało dużego zaangażowania i samozaparcia, bowiem w tamtych czasach ruch opozycyjny wśród [...] nie był silny. Wnioskodawca podał, że pomimo inwalidztwa nadal działa na rzecz społeczeństwa, bowiem od siedmiu lat pełni funkcję sołtysa [...] w gminie [...]. Za swoje osiągnięcia na tym polu zdobył tytuł "[...]" i otrzymał gratulacje od Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej [...]. W aktach sprawy znajdują się 2 dyplomy dla sołectwa [...]: - wyróżnienie za [...], - za [...]. Z nadesłanego artykułu, zamieszczonego w "Gazecie [...]" nr [...], wynika, że wnioskodawca jest aktywnym sołtysem, który przyczynił się do wielu pozytywnych zmian w swoim regionie. Jako sołtys otrzymał podziękowania od Dzielnicowego Gminy [...] oraz Policjantów Komendy Powiatowej Policji w K. za współpracę na rzecz bezpieczeństwa mieszkańców gminy [...]. Z nadesłanych dokumentów wynika również, iż w latach [...] wnioskodawca pełnił funkcję [...] w S. Otrzymał podziękowanie Prezesa Sądu Rejonowego za sprawowanie funkcji [...], Sądu Rejonowego w K., a także od Dyrektora Szkoły Podstawowej w S. oraz Grona Pedagogicznego za bezinteresowną pomoc i ofiarność. Ponadto Zarząd Województwa [...], w uznaniu zasług wnioskodawcy dla rozwoju regionu, w dniu [...] sierpnia 2009 r. nadał wymienionemu złotą Odznakę Honorową [...]. Wnioskodawca nadesłał również dyplom od Starosty [...], Przewodniczącego [...] Zespołu Strategicznego oraz Koordynatora Programu w Powiecie [...] za wniesiony wkład i zaangażowanie w pracach przy wdrażaniu projektu [...] Lokalnego Ożywienia Gospodarczego w ramach Programu Modelu Partnerstwa Lokalnego. Wnioskodawca posiada orzeczenie z dnia [...] maja 2010 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, gdzie jako przyczynę niepełnosprawności wskazano choroby [...] oraz [...]. Wnioskodawca wyjaśnił, że ma dwie dorosłe córki w wieku [...] i [...] lat, jednak nie może liczyć na ich pomoc. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Dochód rodziny stanowi renta inwalidzka wnioskodawcy w wysokości [...] zł (od marca 2011 r. – [...] zł) oraz emerytura żony w kwocie [...] zł. Rodzina nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Natomiast stałe, miesięczne wydatki rodziny wynoszą ok. [...] zł, podczas gdy łączny dochód zamyka się w kwocie [...] zł. Dodatkowo wnioskodawca jako sołtys pobiera dietę radnego w wysokości [...] zł za udział w obradach Sesji Rady Gminy, ale jak podaje, wykorzystuje je na cele społeczne. Prezes Rady Ministrów uznał, iż zgromadzone w sprawie dokumenty nie stanowią usprawiedliwionego przypadku, dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. W ocenie organu, wnioskodawca nie udokumentował skutecznie wybitnych osiągnięć i zasług dla kraju. Zaangażowanie w działalność przyczyniającą się do rozwoju [...], w głównej mierze w ramach pełnionej funkcji sołtysa, jest niewystarczające do przyznania świadczenia. Uznanie takie powodowałoby, iż każdy sołtys, zdobywający tytuł "[...]" miałby prawo do otrzymania świadczenia specjalnego. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach. Organ uznał, iż mimo niewątpliwego wkładu w rozwój [...], trudno wskazane osiągnięcia zaliczyć do wybitnych i niepowtarzalnych w skali całego kraju. W samym [...] roku równorzędne tytuły "[...]" otrzymało innych [...] sołtysów. Zdaniem organu, transformacja systemowa w Polsce została zapoczątkowana przez miliony Polaków, wiążących się z różnymi organizacjami podziemia, opozycją demokratyczną. Był to więc masowy protest społeczny w obronie godności i praw pracowniczych, stąd też wyróżnianie jednych działaczy z grona innych i przyznawanie im dodatkowych świadczeń byłoby społecznie niesprawiedliwe. Możliwość przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest rekompensatą za doznane krzywdy w czasie działalności opozycyjnej. Gdyby zatem organ działał zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, wówczas należałoby przyznać świadczenia specjalne wszystkim członkom organizacji niepodległościowych, którzy doświadczyli represji. Organ wskazał, iż osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej, bądź zdrowotnej, mają możliwość ubiegania się o inne rodzaje świadczeń, w szczególności przewidziane w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm ), czy też w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). Również dorosłe dzieci mają obowiązek opiekowania się swoimi rodzicami, podobnie jak wspomagania ich finansowo, gdy zachodzi taka potrzeba. Reasumując, organ stwierdził, iż nie ma podstaw do przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. J. C. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący dowodził, iż decyzja jest krzywdząca. Wskazywał, że prześladowania spowodowały, że zachorował, wskutek czego został ciężko okaleczony, a co za tym idzie od 16 lat jest na rencie inwalidzkiej. Ujawnił również szereg nieprawidłowości w działaniu kierownictwa [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Omawiane świadczenie ma charakter wyjątkowy i finansowane jest bezpośrednio z budżetu Państwa, nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ustawa nie gwarantuje przyznania świadczenia, nie stwarza także podstaw do występowania z jakimikolwiek roszczeniami w tym zakresie. Kwestię przyznania świadczenia ustawa pozostawia uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza jej sądowej kontroli, ale oznacza, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych, określonych w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku przeprowadzonego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej. Ostatecznie badaniu podlega także to, czy podjęta na podstawie właściwie zebranego materiału dowodowego decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czy nie nosi cech dowolności. Jednak wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w cytowanym art. 1 § 1 i § 2 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając zaskarżoną decyzję, nie stwierdził, by naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona jedynie w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie kwalifikując stan faktyczny sprawy w kontekście stosowanego art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. Dokonując wykładni pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", należy mieć na względzie wybitne, wyjątkowe osiągnięcia i zasługi wnioskodawcy w jakiejś sferze działalności, np.: społecznej, zawodowej, artystycznej, sportowej czy też politycznej. Może tu także chodzić o nadzwyczajne zdarzenia losowe. Celu ustanowienia emerytury lub renty, przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów, należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych, etc., ewentualnie wyjątkowo skrzywdzonych przez los. Kierując się wskazaną wykładnią, Sąd podziela stanowisko organu, że w sytuacji skarżącego nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem świadczenia. W ocenie Sądu, Prezes Rady Ministrów dokładnie ustalił stan faktyczny sprawy, zbadał wszystkie okoliczności faktyczne, mające wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawił w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, opozycyjna działalność wnioskodawcy zasługuje na uznanie, niemniej jednak zgodzić się należy z organem, że jest ona niewystarczająca do przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenia specjalne nie mogą stanowić żadnego odszkodowania, żadnej rekompensaty czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. O ich charakterze przesądza bowiem zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają charakteru roszczeniowego. Także niewątpliwie lokalne osiągnięcia J. C. nie spełniają przesłanek z art. 82 ustawy. Sąd, podobnie jak organ, musi kierować się jedynie obiektywnymi kryteriami oceny. Taka obiektywna ocena nie daje podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie występują szczególne okoliczności, nadzwyczajne zdarzenia losowe, uzasadniające przyznanie skarżącemu renty specjalnej. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącego, trzeba jednak podkreślić, że świadczenie z art. 82 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby wnoszącej o nie, nawet gdy są one uzasadnione. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku.