II SA/Wa 347/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Maria Werpachowska, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji(...)", wydał w dniu [...] grudnia 2017 r. decyzję nr [...], mocą której odmówił wyłączenia stosowania wobec B. O. art. 15 c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż B. O. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ww. ustawy. Strona w uzasadnieniu wniosku poinformowała, że jej mąż, J. O., pełnił służbę od dnia [...] września 1968 r. do dnia [...] sierpnia 1989 r., a swoje obowiązki wypełniał zgodnie z prawem, nigdy nie był karany sądownie ani dyscyplinarnie. Mąż strony zmarł w dniu [...] lipca 2017 r. W trakcie prowadzonego postępowania organ uzyskał z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA informację, że zainteresowana ma ustalone prawo do renty rodzinnej po zmarłym J. O., której wysokość ustalono z uwzględnieniem 24 a ustawy zaopatrzeniowej. Z akt sprawy wynika, że J. O. pełnił służbę od dnia [...] października 1965 r. do dnia [...] sierpnia 1989 r., kiedy to został zwolniony ze służby w Milicji Obywatelskiej. Od dnia [...] października 1965 r. do [...] grudnia 1972 r. ww. pełnił służbę w Wojsku Polskim. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby J. O. od dnia [...] września 1968 r. do dnia [...] sierpnia 1989 r. Analizując niniejszą sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że wskazane w ww. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki muszą być spełnione łącznie. J. O. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 21 lat (całkowity okres służby ww. wynosi 23 lata, 10 miesięcy i 13 dni). W zaistniałej sytuacji z uwagi na to, że zdecydowana przewaga służby wnioskodawcy pełniona była na rzecz totalitarnego państwa, oraz fakt, że została ona zakończona w dniu 31 sierpnia 1989 r. nie sposób stwierdzić, by organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Oznacza ona zatem zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji, w której służba zainteresowanego zakończyła się przed dniem [...] lipca 1990 r., nie może być mowy o krótkotrwałości, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie jest spełniona. Obie przesłanki muszą być spełnione łącznie, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. B. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: ‒ art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sam fakt służby w Milicji Obywatelskiej powoduje zastosowanie regulacji przepisów zmniejszających wysokość należnego świadczenia, w sytuacji gdy z przepisów wynika, że okres służby w Milicji Obywatelskiej do dnia 14 grudnia 1954 r. zawsze jest uważany za służbę na rzecz totalitarnego państwa, a służba w okresie późniejszym może wykazywać takie cechy, czego jednak ustawodawca nie przesądził, ‒ art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w sprawie nie zachodziły szczególne okoliczności uzasadniające wyłączenie zastosowania przepisów zmniejszających wysokość należnego świadczenia, podczas gdy przebieg służby J. O., a w szczególności pełnienie przez niego funkcji kierowcy, uzasadniało przyjęcie istnienia szczególnych okoliczności uzasadniające wyłączenie zastosowania przepisów, ‒ art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji sprzecznej z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa, a w szczególności poprzez nierówne i dyskryminujące potraktowanie obywatela w związku z faktem pełnienia służby w Milicji Obywatelskiej. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania: ‒ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie skutkujące ustaleniem stanu faktycznego sprawy z pominięciem zasady prawdy obiektywnej i nieustaleniem stanu faktycznego odpowiadającego rzeczywistości, W konsekwencji skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej wolą ustawodawcy było różnicowanie charakteru okresów funkcjonowania Milicji Obywatelskiej przed 14 grudnia 1954 r. oraz po tej dacie ze wskazaniem, iż określenie "służba na rzecz totalitarnego państwa" odnosi się "w szczególności" do tego pierwszego okresu. Okres służby w Milicji Obywatelskiej do dnia 14 grudnia 1954 r. zawsze jest uważany za służbę na rzecz totalitarnego państwa, a służba w okresie późniejszym może wykazywać takie cechy, czego jednak ustawodawca nie przesądził. Odmienna wykładnia tego przepisu czyniłaby niecelowym wyszczególnianie tych dwóch okresów. Służba J. O. w Milicji Obywatelskiej przypadała na ten drugi okres, gdyż służbę rozpoczął on w dniu [...] września 1968 r. i zakończył w dniu [...] sierpnia 1989 r. Przyjęte przez organ założenie, że zatrudnienie J. O. w Milicji Obywatelskiej było służbą na rzecz totalitarnego państwa było nieprawidłowe i nie poparte postępowaniem dowodowym w tym zakresie. Decyzja organu ma w swej istocie charakter penalny, gdyż w sposób drastyczny wpływa na wysokość należnego świadczenia emerytalnego i rentowego, w przypadku których jedyną podstawą zastosowania jest sam fakt zatrudnienia w Milicji Obywatelskiej. Zdaniem skarżącej działanie takie jest nie do pogodzenia z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, która winna być kluczowym fundamentem ustroju prawnego. Naruszeniu również ulega w ten sposób zasada niedyskryminacji wynikająca z art. 32 Konstytucji RP, która nakazuje traktować władzom wszystkich obywateli w sposób równy i nie dążyć do ich dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny. Naruszeniu ulega zasada domniemania niewinności z art. 42 Konstytucji RP, która nakazuje traktować każdego jako niewinnego do czasu udowodnienia mu winy prawomocnym wyrokiem sądowym. W sytuacji gdy J. O. nigdy nie był oskarżany o popełnienie jakichkolwiek czynów przestępnych lub nagannych, moralnie uznanie go za osobę "pełniącą służbę na rzecz totalitarnego państwa" stanowi rodzaj przyjęcia z góry winy i napiętnowanie społeczne. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w treści uzasadnienia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako "P.p.s.a."). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Podkreślić również należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie ww. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r., nie zaś decyzja Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] października 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości renty rodzinnej nr [...]. Zatem wszelka argumentacja skargi, która dotyczy ww. decyzji oraz przepisów prawa stanowiących podstawę ich wydania, wykracza poza zakres rozpatrywanej sprawy i nie może podlegać ocenie Sądu. Sąd w składzie orzekającym z urzędu posiada wiedzę o tym, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. (sygn. akt [...]) Sąd Okręgowy w W. Sekcja [...] Wydziału Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 15c, art. 22a, art. 13 ust. 1 lit. 1c, w związku z art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w brzmieniu nadanym jej przez art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt P 4/18). Sąd nie stwierdził jednak podstaw do zawieszenia z urzędu przedmiotowego postępowania w świetle powyższych okoliczności. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Należy podkreślić, że związek tych postępowań musi być bezpośredni, a rozstrzygnięcie spraw w innych postępowaniach mieć charakter zagadnienia wstępnego. Takiego charakteru nie można przypisać rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt P 4/18. Zaznaczyć jednocześnie należy, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości jak również ekonomiki procesowej. Sensem fakultatywnego zawieszenia procesu sądowoadministracyjnego jest wskazanie racjonalnej podstawy dla przerwania jego biegu, gdyż tylko w takich okolicznościach może być zrealizowana jedna z podstawowych wartości, jaką jest rzetelne rozpoznanie sprawy. Zdaniem Sądu, dla realizacji tej wartości w przedmiotowej sprawie nie jest celowe ani usprawiedliwione wprowadzenie elementu zwłoki w jej rozpatrzeniu poprzez zawieszenie postępowania. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym z przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacji o przebiegu służby z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] wynika, że J. O. w okresie od [...] września 1968 r. do [...] sierpnia 1989 r., tj. przez okres 21 lat, pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Skarżący został zwolniony ze służby w Milicji Obywatelskiej w dniu [...] sierpnia 1989 r. i po tej dacie nie pełnił już ponownie służby. Zważywszy, że mąż skarżącej nie pełnił służby po dniu 12 września 1989 r., należy zgodzić się z organem, że nie ma on możliwości zbadania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia. J. O. nie spełnia bowiem jednego z warunków koniecznych do zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), ponieważ wskazane w tym przepisie przesłanki powinny być spełnione łącznie. Zatem organ zasadnie stwierdził, że wobec skarżącego nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy. Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zapatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.