II SA/Wa 350/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Ewa Pisula-Dąbrowska (spraw.), Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lipca 2006 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenie w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] lipca 2005 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. W. kwotę zł 240 PLN (dwieście czterdzieści złotych) oraz 52,80 PLN (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2005r. [...], którą to odmówił W. K. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu ww. decyzji Prezes ZUS podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art.83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: 1. jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym 2. nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności 3. nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek 4. nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające pozytywne załatwienie sprawy z uwagi na brak szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie mógł nabyć uprawnień do świadczenia ustawowego. Organ ustalił, że w dziesięcioleciu poprzedzającym powstanie całkowitej niezdolności do pracy wykazano tylko 3 lata i 8 miesięcy i 5 dni ubezpieczenia, oraz że w ubezpieczeniu występowały przerwy w okresach: od 01.09.1992 r. do 02.04.1995 r. oraz od 01.12.1997 r. do 31.01.2003 r. mimo braku przeciwwskazań do zatrudnienia. Wskazał również, że niezdolność do pracy u skarżącego została stwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS w dniu [...] marca 2005 r., a za okres całkowitej niezdolności przyjęto datę od 12.01. 2005 r. do 31.03. 2006 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że przerwy w ubezpieczeniu, bez wskazania wiarygodnych przyczyn bezczynności zawodowej nie mieszczą się w pojęciu szczególnych okoliczności w rozumieniu art.83 ww ustawy. W odniesieniu do zarzutu skarżącego, iż objawy choroby występowały przed datą wskazaną przez lekarza orzecznika ZUS, organ wyjaśnił, że zgodnie z art.14 ust. 3 omawianej ustawy podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, które wiąże organ rentowy jak również Prezesa ZUS, a to z kolei oznacza, że przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono ponadto, że dla ustalenia daty powstania inwalidztwa nie mogą być uznane za wystarczające dowolne przypuszczenia lecz konieczne są dowody zawierające dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty inwalidztwa. Do dowodów takich należą przede wszystkim dowody lekarskie tj. karty choroby, historie choroby, analizy itp. lub zaświadczenia lekarskie wydane w okresie, w którym inwalidztwo, według twierdzeń zainteresowanego mogło powstać. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie obu decyzji skarżący podniósł, że fakt, iż nie może wykazać się w ostatnim dziesięcioleciu przed orzeczeniem niepełnosprawności, pięcioletnim okresem wykonywania zatrudnienia spowodowany został trudnymi do przezwyciężenia przeszkodami mającymi charakter trwałych stanów, na które skarżący nie miał wpływu tj. początkiem i rozwojem choroby psychicznej - [...]. W związku z pogarszającym się stanem zdrowia skarżący miał trudności w podejmowaniu pracy w okresie 1992 - 2005, choć czynił starania by nie pozostawać bezczynnym zawodowo, co poświadczają okresy zatrudnienia. Podniósł również, że sytuacja materialna jego rodziny jest bardzo trudna oraz że obecnie utrzymuje się z zasiłku z opieki społecznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art.13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych(Dz.U. Nr 153, poz. 1269) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej przepisów, należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz.353 ze zm.). Wprowadza on szczególną regulację pozwalającą na uzyskanie świadczenia przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS może wówczas przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego. Ustawa nie gwarantuje bowiem ich wypłaty, pozostawiając przyznanie takich uprawnień uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy określa cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego tj. - niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, - ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Według art. 124 ustawy o emeryturach i rentach w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stanowi to konsekwencję uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie jego działań polegających m. in. na ustaleniu uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych za organ administracji państwowej (art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Oznacza to, że musi on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art.7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art.9 Kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać , rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art.77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 Kpa. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS nie przestrzegał tych reguł procesowych, a ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prezes ZUS nie wyjaśnił przede wszystkim okoliczności mającej podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia o prawie do świadczenia w drodze wyjątku, a mianowicie nie odniósł się do zarzutu skarżącego, iż jego choroba powstała wcześniej niż to ustalił lekarz orzecznik. Wprawdzie stosownie do art. 14 ust. 3 ustawy orzeczenie lekarza orzecznika stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, ale nadzór nad wykonywaniem orzeczenia o niezdolności do pracy sprawuje Prezes Zakładu zgodnie z art.14 ust.4. Skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skierowanym do Prezesa ZUS podnosił, że choroba, na którą cierpi - [...] - wystąpiła u niego znacznie wcześniej tj. kilka, a nawet kilkanaście lat wstecz, rozwijała się podstępnie, a potęgowały ją problemy związane z brakiem zatrudnienia, a także zniszczenie mieszkania podczas powodzi w 1997 r. Podkreślał, że ze względu na chorobę miał duże trudności w znalezieniu pracy oraz że w miejscowości, w której mieszka nie istnieją ośrodki terapii "przysposabiających" chorych na [...] do powrotu do normalnego życia. Do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący dołączył zaświadczenie z poradni zdrowia psychicznego stwierdzające, że skarżący od 21 kwietnia 2004 r. jest leczony psychiatrycznie z rozpoznaniem [...]. Badając ponownie sprawę Prezes ZUS nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Dokonując oceny zaistnienia szczególnych okoliczności, organ nie odniósł się do przerw w zatrudnieniu pod kątem ich usprawiedliwienia. Nie odniósł się i nie ocenił adekwatności czasu zatrudnienia do wieku skarżącego (22 lata 2 miesiące 22 dni w stosunku do wieku 53 lata, wykształcenia - [...] miejsca zamieszkania - P. wreszcie choroby, możliwości jej wystąpienia dużo wcześniej niż określono w orzeczeniu lekarza ZUS i możliwości znalezienia pracy). W tej sytuacji stwierdzić należy, że w sprawie nie została wszechstronnie wyjaśniona możliwość zaistnienia szczególnej okoliczności - w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach - tj. wystąpienie zdarzenia lub stanu wyłączającego aktywność zawodową skarżącego z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków, nawet przy dołożeniu przez osobę zainteresowaną największego wysiłku. Z orzeczenia lekarskiego będącego podstawą decyzji Prezesa Zakładu nie wynika bowiem, aby schorzenie powstało nagle od wskazanej daty. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalenia zatem będzie wymagało czy [...] mogła rozwinąć się wcześniej i powodować co najmniej psychiczną niezdolność skarżącego do podjęcia zatrudnienia, jeżeli nie był on w stanie kierować swoim postępowaniem. Analogiczne stanowisko z prezentowanym wyżej zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006 r. wydanym na tle zbliżonego stanu faktycznego (sygn. akt I OSK 1139/05). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto zgodnie z art. 152 w/w ustawy.