II SA/Wa 350/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Telewizja Polska S.A., decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmówiła [...] z/s w W. zwanej dalej wnioskodawcą, udostępnienia informacji w zakresie łącznej kwoty związanej z organizacją imprezy sylwestrowej przez TVP w roku 2015, 2016, 2017 oraz skanów umów dotyczących organizacji tych imprez. W uzasadnieniu decyzji TVP wskazała, że informacja publiczna nie jest informacją jawną bezwzględnie. Jej ujawnienie podlegać może bowiem ograniczeniu z uwagi na istnienie tajemnic prawnie chronionych, na co wskazuje art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity z 2018 r., poz. 1330) . Zgodnie z powołanym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W przedmiotowej sprawie TVP stanęła na stanowisku, że żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, bowiem posiadają dla TVP wartość gospodarczą i powinny być przez nią chronione, gdyż ich ujawnienie mogłoby wpłynąć niekorzystnie na jej interesy. Skargę na powyżej określoną decyzję wniósł Wnioskodawca żądając jej uchylenia i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W skardze podniesione zostały zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 33 i art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity z 2017 r., poz. 2077). TVP w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przy czym argumentacja ta została w piśmie procesowym znacznie rozbudowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolnego aktu podnieść z urzędu. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja TVP odmawiająca udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ograniczenie dostępu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Wyjątki od powyższej zasady wprowadza art. 5 ustawy. W myśl ust. 1 powołanego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Jak wynika z treści powołanego przepisu, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności. Wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa", należy uwzględnić, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska, jeśli idzie o rozumienie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z pierwszym z nich pojęcie tajemnica przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. utożsamia się z pojęciem tajemnica przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2950/14) Zgodnie z drugim stanowiskiem pojęcie tajemnica przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 192/13 i z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. I OSK 511/13, dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W niniejszej sprawie Sąd opowiada się za pierwszym z ww. stanowisk co do rozumienia pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa. Sąd w tej kwestii podziela też pogląd co do rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1882/16, dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Warto w tym miejscu przytoczyć też pogląd Sądu Najwyższego co do znaczenia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Otóż według wykładni Sądu Najwyższego zawartej w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne nie decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności". Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na tajemnice przedsiębiorstwa. W rozpoznawanej sprawie TVP odmawiając udostępnienia żądanej informacji, wskazała, że żądane informacje są informacjami posiadającymi dla niej wartość gospodarczą i dotyczą jej interesów. Zdaniem Sądu TVP powołując się na tę podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej, przede wszystkim nienależycie ją uzasadnił. Nie przedstawił wystarczających argumentów i dowodów uzasadniających odmowę udostępnienia żądanych informacji. TVP nie wyjaśniła znaczenia użytego pojęcia "wartości gospodarcza", nie odniósł też tego pojęcia do objętej wnioskiem informacji w taki sposób, by adresat decyzji był przekonany o słuszności rozstrzygnięcia, czego wymaga art. 11 k.p.a. statuujący zasadę przekonywania. To, że jakaś okoliczność jest oczywista, nie oznacza, w sytuacji gdy ta oczywistość jest właściwie przedmiotem sporu, że podmiot obowiązany może zrezygnować z pełnego i wyczerpującego przedstawienia argumentów na poparcie swych poglądów. Należy podkreślić, iż zdaniem Sądu, gospodarujący informacją, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot obowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12). Dodać należy, iż podjęta w odpowiedzi na skargę próba sanowania opisanych wad uzasadnienia decyzji poprzez przedstawienie szerszej argumentacji w zakresie tajemnicy przedsiębiorcy nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż ocenie Sądu podlega zaskarżona decyzja. Powyższe – w ocenie Sądu – skutkuje uznaniem, iż organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający kwestii wystąpienia negatywnej przesłanki uzasadniającej odmowę udzielenia informacji publicznej, tj. tajemnicy przedsiębiorcy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i ogólnikowe, ograniczające się do prostej konstatacji, iż żądane informacje należy uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa, co ma stanowić o zasadności jej nieudostępnienia, gdyż posiadają one wartość gospodarczą. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja, zostały wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany jest stosować się do poglądów przedstawionych w uzasadnieniu wyroku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.