II SA/Wa 3501/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2021 r., 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. R. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]) decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Pani E. R. (wnioskodawczyni, skarżącej) od decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia kopii oceny technicznej dotyczącej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości S. gm. L. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] czerwca 2021 r. do [...] Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. wpłynął wniosek Pani E. R. o udostępnienie informacji publicznej w postaci udostępnienia kopii/skanu oceny technicznej budynku mieszkalnego parterowego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w S. gm. L., który został złożony przez inwestora w kancelarii [...] w P. w dniu [...] lutego 2021 r. Wniosek ten został złożony w nawiązaniu do decyzji [...] nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. (sprawa nr [...]) nakazującej inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku mieszkalnego parterowego położonego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w S., zawartych w ocenie technicznej ze stycznia 2021 roku. Wnioskodawczyni wskazała, że dokument należy przesłać przez platformę ePuap bądź przekazać osobiście. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. ([...]) odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia kopii oceny technicznej dotyczącej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości S. gm. L. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., dalej jako: u.d.i.p.) W uzasadnieniu decyzji wskazano, że sporządzający ocenę techniczną czy opinię kieruje się swoją prywatną wiedzą i doświadczeniem zawodowym oraz obowiązującymi w tym zakresie przepisami, ale nie wytwarza dokumentu urzędowego. Ponieważ organy publiczne mogą działać tylko na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) w ocenie tut. organu nie ma możliwości udostępnienia żądanego dowodu w sprawie - tj. oceny technicznej, gdyż ta stanowi dokument wewnętrzny, do którego nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazano na inny tryb dostępu do żądanej informacji w oparciu o przepisy k.p.a. Wskazano, że w omawianym przypadku nie sposób zakwalifikować oceny technicznej budynku mieszkalnego P.P. I. i A. G. jako dokumentu odnoszącego się do sfery życia publicznego. Podkreślono, że sporna ocena techniczna stanowi część akt administracyjnych w prowadzonym postępowaniu. Na zakończenie organ wskazał, że udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia kopii oceny technicznej, w ocenie organu nie znajduje umocowania w przepisach u.d.i.p.. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła E.R. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji [...] wskazał między innymi, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt III SAB/G1 3/20: Ekspertyza, o dostęp do której ubiega się skarżący w trybie dostępu do informacji publicznej, jest dokumentem prywatnym, złożonym przez inwestora lub sporządzonym na potrzeby konkretnego postępowania zakończonego wydaniem decyzji w sprawie indywidualnej. Sama decyzja bezspornie może być udostępniona w tym trybie, natomiast dokumenty służące jej wydaniu są dokumentami wewnętrznymi, prywatnymi, pomocniczymi zgromadzonymi w prowadzonym postępowaniu a służącymi jej wydaniu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3255/15: "Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Organ wskazał, że opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego ", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18.08.2010r. sygn. akt 1 OSK 851/10; z dnia 07.10.2015r. sygn. akt I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13.11.2013r. sygn. akt P 25/12). Bez wątpienia ekspertyza sporządzona na zlecenie inwestora nie jest dokumentem skierowanym na zewnątrz, jest elementem pomocniczym dla organu w wydaniu decyzji. (...) Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie, udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (zob. H. Knysiak-Molczyk: Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądówoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 191; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 09.12.2013r. sygn. akt I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 14.03.2014r. sygn. akt I OSK2301/13; z dnia 11.06.2015r. sygn. akt I OSK 596/15). W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ocena techniczna nie stanowi dokumentu urzędowego, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do akt sprawy uregulowany jest bowiem w art. 73 k.p.a. i przysługuje stronom postępowania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca, zaskarżonej decyzji, zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: - art 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. 1997 nr 78, poz. 483) i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu wnioskowanej przez skarżącą informacji publicznej; - art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji, o której udostępnienie wnosiła skarżąca, podczas gdy informacja podlega udostępnieni; - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez stwierdzenie, iż udostępnienie dokumentacji, o którą wnioskowała skarżąca naruszyłoby prawo do prywatności osoby fizycznej, w sytuacji, gdy ochronie podlegają wyłącznie informacje podlegające sferze intymnej; II. przepisów postępowania: - art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w zakresie, w jakim przepis ten reguluje, iż podstawą odmowy może być przepis prawa, polegające na rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez podstawy opierającej się o przepis prawa powszechnie obowiązującego oraz w zakresie, w jakim przepis ten reguluje obowiązek wydania decyzji administracyjnej w oparciu o podstawę prawną, poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej przez organy obu instancji w oparciu o brak podstawy prawnej do jej wydania; - art. 15 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej bez podstawy prawnej oraz podzielenie przez organ wyższego stopnia poglądów organu I instancji; - art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 w zw. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz 17 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądane informacje publiczne stanowią informację, która nie może zostać udostępniona, ponieważ stanowi informację publiczną przetworzoną, w sytuacji gdy okoliczność ta nie została w sposób dostatecznie wyjaśniona ani należycie umotywowana, jak wymagają tego przepisy wskazane w niniejszym zarzucie; - art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminach określonych w tych przepisach wnioskowanej przez skarżącą informacji publicznej. Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca domagała się: 1. stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie, z ostrożności procesowej: 2. uchylenia decyzji obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a., 3. zasądzenia od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinęła poszczególne jej zarzuty. Skarżąca wskazała, że w sytuacji, gdy wnioskowana informacja zostanie udostępniona, pozwoli ona zweryfikować skarżącej czy ocena techniczna, która miała obejmować między innymi ocenę stanu technicznego pokrycia dachu, które jest wykonane z eternitu, została dokonana. Z uwagi na fakt, że ponad 50-letni eternit nie był nigdy (zgodnie z zaleceniami producenta) poddawany konserwacji, jest on w bardzo złym stanie technicznym: jest popękany, kruszy się, jest zwietrzały, widoczne są z dużej odległości ubytki, oraz uwalniają się z niego włókna azbestu, gdyż spoiwo cementowe jest intensywnie wypłukiwane przez deszcze. Widoczne też są uzupełnienia z kawałków eternitu mające zamaskować pęknięcia. Powierzchnia dachu w wielu miejscach wykazuje ugięcia, co może świadczyć o złym stanie technicznym więźby dachowej, a w konsekwencji powoduje to pęknięcia płyt eternitowych i uwalnianie się cząstek azbestu. Włókna azbestowe uwalniane z tego eternitu nie tylko zatruwają glebę na działce skarżącej, ale przede wszystkim unosząc się w powietrzu zatruwają organizmy skarżącej, jej rodziny oraz sąsiadów - wnikając do płuc. Włókna azbestowe są bardzo szkodliwe i powodują wiele chorób układu oddechowego (zwłóknienie płuc - azbestozę, choroby nowotworowe jak rak oskrzela i międzybłoniak). Szczególnie groźne są elementy, z których na skutek uszkodzenia, ułatwione jest uwalnianie się cieniutkich (tzw. respiralne włókna długie - do 0,01 pm) włókien przenikających do dolnych dróg oddechowych. Z tego właśnie powodu, jak stwierdziła skarżąca, w obawie o zdrowie skarżącej oraz jej rodziny, oraz najbliższych sąsiadów występowała wielokrotnie do [...] w P. o ocenę stanu technicznego eternitu na ww. budynku mieszkalnym. W konsekwencji [...] decyzją nr [...] nakazał wykonanie inwestorowi oceny technicznej pokrycia z eternitu, jednakże w decyzji [...] nr [...] nie ma mowy o złym stanie technicznym eternitu. W związku z powyższym skarżąca ma prawo przypuszczać, że z uwagi na wysoki koszt demontażu dachu z eternitu nie został on w ocenie technicznej zakwalifikowany do wymiany a podkreślić trzeba, że ocena techniczna wykonana była na zlecenie i za pieniądze inwestora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś stosownie do treści § 2, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów, aniżeli podnosi to strona skarżąca. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.), reguluje zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, nie wyłączając zastosowania przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Z treści art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, w jakim zakresie może być wydana decyzja odmawiająca dostępu do informacji publicznej. Natomiast wyjaśnienia organu dotyczące pozostawania żądanej przez stronę informacji poza kręgiem informacji publicznej nie spełnia zakresu podmiotowego i przedmiotowego omawianej ustawy. W takiej sytuacji organ nie ma podstaw do wydania decyzji w sprawie, lecz powinien wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu. Ustawa ta w art. 16 wskazuje jako formę rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej decyzję w dwóch przypadkach: odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej. Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej może być wydana wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Odmowa informacji następuje jednak z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (por. art. 1, 4, 5, 6, 16 i 22 ustawy) – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02 – Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195. Powołana wyżej ustawa nie wyznacza sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez wnioskodawczynię zakresie. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w przypadku braku odmiennej regulacji ustawowej, udostępnienie informacji publicznej następuje poprzez czynność materialno-techniczną udzielenia informacji, chyba że przepisy szczególne nakazują zachowanie oznaczonej formy. W niniejszej sprawie [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 16 ust.1 w zw. z art. 5 ust.2 u.d.i.p. jednak nie wyjaśnił dlaczego żądana informacja podlega ograniczeniu, czy chodzi tu o ograniczenie z uwagi na prywatność osoby fizycznej, czy też tajemnicę przedsiębiorstwa. Decyzja ta został następnie utrzymana w mocy przez [...], co oznacz, że organ zaakceptował tę podstawę prawną, jednak nie wskazał również dlaczego żądana informacja podlega ograniczeniu z uwagi na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dlatego też, zdaniem składu orzekającego, w tym zakresie uzasadnienie obu decyzji nie poddaje się kontroli Sądu. Ponadto w uzasadnieniach obu decyzji organ wykazał, że żądana ekspertyza techniczna budynku stanowi dokument wewnętrzny, który nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., a ponadto żądaną informację można pozyskać w innym trybie dostępu – k.p.a.. Tak więc w tych dwóch przypadkach ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania w stosunku do żądanej informacji, co w ocenie Sądu jest równoznaczne z brakiem możliwości zastosowania jej art. 16 nakazującego wydanie decyzji w razie odmowy udzielenia informacji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2867/02 – Monitor Prawniczy z 2003 r., Nr 4, poz. 148). Niekonsekwencją jest więc twierdzenie organu, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej i jednocześnie wykorzystywanie przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy formy działania (ostatni akapit uzasadnienia decyzji organu I–instancji). Wydanie decyzji administracyjnej musi mieć podstawę w powszechnie obowiązujących przepisach prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie zatem, skoro organ uznał, że ekspertyza techniczna budynku nie stanowi informacji publicznej, to powinien posłużyć się formą pisma skierowanego do strony. Z treści art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wynika, w jakim zakresie może być wydana decyzja odmawiająca dostępu do informacji publicznej, natomiast samo wyjaśnienie organu dotyczące pozostawania żądanej przez stronę skarżącą informacji poza kręgiem informacji publicznej nie spełnia zakresu podmiotowego i przedmiotowego omawianej ustawy. W takiej sytuacji organ nie miał podstaw do wydania decyzji w sprawie, lecz powinien wnioskodawczynię poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu. Organ administracji nie może wydać decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, jeśli uzna, że nie podlega ona przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. W stosunku do takiej decyzji Sąd stwierdzi nieważność jako wydanej bez podstawy prawnej. Reasumując w wypadku, gdyby organ powołał się jedynie na fakt, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz, że do żądanej informacji istnieje inny tryb dostępu, organ nie miałby podstaw do wydania decyzji w sprawie, lecz powinien wnioskodawczynię poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu. W niniejszej sprawie sytuacja jest jednak bardziej skomplikowana, ponieważ, jak wyżej wskazano, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co zaakceptował [...], wobec powyższego Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ nie wykazał w uzasadnieniu dlaczego zastosował taką podstawę rozstrzygnięcia i tym samym nie uzasadnił, że w niniejszej sprawie stosuje się ustawę o dostępie do informacji publicznej. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie miał na względzie powyższe wywody Sądu. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., w przedmiocie kosztów orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a..