II SA/Wa 351/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2024r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco. 1. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "Prezesem ZUS") decyzją z [...] grudnia 2023r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku G. D. (zwana dalej "Skarżącą") z [...] października 2023r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej emerytury w drodze wyjątku, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2023r. znak [...]. W podstawie prawnej powołano m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775 ze zm., zwana dalej "k.p.a.") W uzasadnieniu Prezes ZUS wskazał, że przyznanie świadczenia, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023r., poz. 1251, zwana dalej "u.e.r.FUS") jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Powołany wyżej art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS może być ponadto zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach. Z ustaleń poczynionych przez Prezesa ZUS wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] decyzją z [...] maja 2019r. przyznał Skarżącej emeryturę w trybie zwykłym od [...] kwietnia 2019r. Przepisy u.e.r.FUS nie przewidują zbiegu świadczenia określonego w art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes ZUS, ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe (wyrok NSA z 4 lipca 2001r. sygn. akt II SA 388/01, dostępny w LEX nr 55032). Skoro z dokumentacji wynika, że Skarżąca jest uprawniona do emerytury w trybie zwykłym, to nie spełnia przesłanki do przyznania emerytury w drodze wyjątku. Prezes ZUS w związku z tym przyjął, po ponownym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS, że nie może przyznać Skarżącej emerytury w drodze wyjątku. Prezes ZUS pouczył Skarżącą o terminie, trybie i sposobie wniesienia skargi do WSA w Warszawie. 2. Skarżąca w piśmie z [...] stycznia 2024r. zatytułowanym "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] Pani G. U." zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy i opisała swoją sytuację życiową oraz wskazała znak sprawy: [...]. Podkreśliła, że od 1989r. do 2013r. sprawowała opiekę na bardzo schorowanymi rodzicami. Mama Skarżącej miała według lekarza orzecznika ZUS przyznaną trwałą i całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji, więc Skarżąca podjęła decyzję o niepodejmowaniu pracy i zasiłek pobierała od 2011r. do maja 2013r. Skarżąca powołała się na zasadę współżycia społecznego z k.c. i wyjaśniła, że przez 20 lat sprawowała opiekę, co należy traktować jako ciężką pracę. Skarżąca podkreśliła, że emerytura, którą otrzymuje jest głodowa. Korzysta więc z pomocy społecznej. Skarżąca wyjaśniła, że studiowała na [...] Akademii Teologicznej w [...] i jej życiowym kredo jest służba człowiekowi. Wskazała, że nie została powiadomiona o możliwości pobierania zasiłku od 1999r. do 2011r. Skarżąca podniosła, że ze względu na słaby stan zdrowia nie ma możliwości zarobkowych. W związku z tym poprosiła o podjęcie słusznej i sprawiedliwej decyzji. 3. Prezes ZUS pismem z [...] stycznia 2024r. poinformował Skarżącą, że zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z [...] grudnia 2023r. Skarżącej przysługuje prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. 4. Skarżąca pismem z [...] lutego 2024r. zatytułowanym "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...]" ponownie zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy i opisała tak jak wyżej swoją sytuację życiową oraz wskazała znak sprawy: [...]. 5. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę z [...] marca 2024r. wniósł alternatywnie o odrzucenie skargi albo o jej oddalenie i utrzymanie w mocy decyzji Prezesa ZUS z [...] grudnia 2023r. W uzasadnieniu Prezes ZUS wskazał, że zgodnie z art. 57 § 1 ustawy p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1. wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2. oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3. określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Skoro ww. pisma Skarżącej z [...] stycznia i [...] lutego 2024r. nie zawierają wskazania zaskarżonej decyzji to wnoszę o odrzucenie skargi w całości. W przypadku, gdy we wskazanym przez Sąd terminie Skarżąca wskaże, że zaskarża do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję z [...] grudnia 2023r. (znak: [...] - k, 23 akt ZUS) to wnoszę o oddalenie skargi w całości. 6. Skarżąca w piśmie procesowym z [...] marca 2024r. ponownie wskazała, że podtrzymuje swoje stanowisko o przyznanie emerytury w drodze wyjątku i powołała się swoją trudną sytuację materialną, stan emocjonalny i fizyczny. 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 kwietnia 2024r. odrzucił skargę Skarżącej z [...] lutego 2024r., uznając, że stanowiła ona skargę na decyzję organu pierwszej instancji, a Skarżąca skorzystała z konkurencyjnych środków zaskarżenia, kwestionując dwutorowo decyzję Prezesa ZUS z [...] października 2023r., najpierw wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, a następnie skargą do Sądu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga jest niezasadna. 2. Sąd administracyjny, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz.1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935, ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Możliwe jest zatem wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej (np. decyzji), po stwierdzeniu, że narusza ona bądź przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepis prawa dający podstawę do wznowienia postępowania, lub po ustaleniu, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.). Sąd administracyjny innymi słowy, kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sąd, stosownie do art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. 3. Sąd administracyjny nie orzeka zatem co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego. Sąd ocenia czy wydane przez Prezesa ZUS w okolicznościach faktycznych sprawy decyzje spełniały wymagania zarówno zawarte w art. 83 u.e.r.FUS, jak również czy sprostały wymogom wyrażonym m.in. w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd uznał, że jakkolwiek Skarżąca pismo z [...] stycznia 2024r. zatytułowała "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] Pani G. U." i zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując znak sprawy [...], tym niemniej, w związku z pouczeniem zawartym w decyzji Prezesa ZUS oraz z uwagi na okoliczności podnoszone przez Skarżącą, należało uznać, że pismo to stanowiło skargę na decyzję Prezesa ZUS z [...] grudnia 2023r. Sąd wskazuje, że zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle u.e.r.FUS, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z art. 83 u.e.r.FUS nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 u.e.r.FUS), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś u.e.r.FUS pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści art. 83 u.e.r.FUS wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. U.e.r.FUS uzależnia przyznanie ww. świadczenia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. 4. Sąd, mając powyższe na względzie, wskazuje, że Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie naruszył żadnego z ww. przepisów prawa, ani przepisów wskazanych w skardze, jako naruszone. Po pierwsze należy wskazać, że Prezes ZUS dokonał prawidłowej wykładni art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS oraz dostatecznie i w pełni wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Akta administracyjne sprawy wskazują, że materiał dowodowy zebrano w sposób wyczerpujący. Z dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych wynika ponadto - na co prawidłowo zwrócił uwagę Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - że Skarżąca korzysta z ustawowego świadczenia określonego w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z [...] maja 2019r. znak [...] (k. 29-31 akt administracyjnych). Emerytura po waloryzacji wynosi 351,13 zł. Skarżąca ma 66 lat i otrzymuje stały zasiłek w wysokości 504,60 zł (k. 34 akt administracyjnych). Sąd w związku z tym podziela stanowisko Skarżącej zawarte w skardze, że Jej sytuacja materialna jest trudna, nie oznacza to jednak, że była to przesłanka stanowiąca podstawę do uznania, że Prezes ZUS wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS. Jeszcze raz należy podkreślić, że stosownie do treści tego przepisu przyznanie przez Prezesa ZUS świadczenia w drodze wyjątku zdeterminowane jest obok braku niezbędnych środków utrzymania i niemożności podjęcia pracy, z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, jest także nieuzyskanie przez ubezpieczonego wskutek szczególnych okoliczności prawa do emerytury lub renty. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżącej przysługuje, jakkolwiek niewielka, to jednak emerytura. Tym samym, zdaniem Sądu, Prezes ZUS prawidłowo przyjął w zaskarżonej decyzji, że Skarżąca nie spełnia ostatniego z ww. warunków, gdyż ma przyznane prawo do świadczenia ustawowego w postaci emerytury w trybie zwykłym od 1 kwietnia 2019r. (art. 26 u.e.r.FUS). Bez znaczenia prawnego jest w sprawie okoliczność, że kwota tegoż świadczenia nie jest w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb Skarżącej. Przepisy u.e.r.FUS, z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia, określonego w art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes ZUS, nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe. Art. 95 ust. 1 u.e.r.FUS stanowi, że w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Skarżącej przysługiwałoby zatem prawo wyboru świadczenia tylko w sytuacji, gdyby obok prawa do emerytury uzyskała prawo do innego ustawowego świadczenia, np. renty z tytułu niezdolności do pracy. Nie jest natomiast możliwe dokonanie przez Skarżącą wyboru pomiędzy świadczeniem w drodze wyjątku a przyznaną Jej emeryturą, bowiem Skarżąca nie ma prawa do świadczenia określonego w art. 83 ust. 1 u.e.r.FUS, a ponadto świadczenie to nie ma charakteru ustawowego przewidzianego w art. 95 ust. 1 u.e.r.FUS. Dodatkowo wskazać też należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, na co prawidłowo wskazał Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skoro z dokumentacji wynika, że Skarżąca jest uprawniona do emerytury w trybie zwykłym, to nie spełnia przesłanki do przyznania emerytury w drodze wyjątku (por. np. wyroki NSA z: 4 lipca 2001r. sygn. akt II SA 388/01; 2 grudnia 2022r. sygn. akt III OSK 6618/21). Sąd ponadto wskazuje, że jakkolwiek Skarżąca odwołuje się do zasad współżycia społecznego to jednak należy wskazać na art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że "Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa." Skarżąca, jak każdy obywatel, ma prawo do emerytury z zabezpieczenia społecznego na obowiązujących wszystkich zasadach. Skarżąca taką emeryturę otrzymała, choć niewątpliwe jej wysokość nie zaspokaja jego podstawowych potrzeb. Niska wysokość emerytury nie wynika jednak z wadliwości regulacji prawnych bądź rozstrzygnięć organów władzy publicznej, lecz z niespełnienia przez Skarżącą przesłanek do przyznania jej w pełnym wymiarze. Z konstytucyjnego wzorca statuującego prawo do zabezpieczenia społecznego nie można wywodzić zobowiązania państwa do przyznania emerytury w pełnej wysokości, w razie braku spełnienia przesłanek do jej uzyskania, z powołaniem się wyłącznie na niedostatek. W takim układzie osoba pozostająca w niedostatku może skorzystać z pomocy socjalnej państwa, a nie oczekiwać, że państwo odstąpi od powszechnych reguł przyznawania prawa do emerytury. 5. Sąd, mając powyższe na uwadze uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.