II SA/Wa 354/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.), Andrzej Góraj, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydzielenia lokalu mieszkalnego – oddala skargę – Wnioskiem z 19 kwietnia 2012 r. R. K. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Komendanta Głównego Straży Granicznej o przydział lokalu mieszkalnego. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] czerwca 2012 r. umarzającą postępowanie w sprawie przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania organ wywodził z niedysponowania żadnym wolnym lokalem mieszkalnym, który mógłby być przedmiotem przydziału. Wyrokiem z 24 stycznia 2013 r. II SA/Wa 1902/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe decyzje uznając, że brak przesłanek do uznania sprawy za bezprzedmiotową i należy zakończyć ją merytorycznie. Decyzją Nr [...] z [...] września 2013 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, na podstawie art. 2 pkt 2 lit. c i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667) w związku z art. 92 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675, ze zm.) oraz § 10 i § 15 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898, ze zm.) odmówił przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że skarżącemu będącemu emerytowanym oficerem Straży Granicznej przysługuje lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej 21-30 m2, co odpowiada 3 normom zaludnienia. Jako, że nie łączy go z pracodawcą stosunek służbowy oparty na podległości służbowej i dyspozycyjności, przydział lokalu może nastąpić na terenie całego kraju. Organ podał, że skarżący znajduje się na liście oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego. Zauważył również, że skarżący wyzbył się lokalu mieszkalnego, przekazując swoje udziały, w drodze darowizny, na rzecz syna. Po wyjaśnieniu tej kwestii uznał jednakże, że udział we wskazanym lokalu nie spełniał przysługujących skarżącemu norm zaludnienia. W dalszej argumentacji organ wskazał na odmowę ze strony skarżącego przyjęcia lokali mieszkalnych w miejscowości [...] . Podkreślając, iż aktualnie w zasobach Straży Granicznej brak jest wolnych lokali mieszkalnych o metrażu przysługującym skarżącemu 3 normom zaludnienia, położonych w [...] bądź okolicach, organ uznał, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia przedłożonego wniosku. Jednocześnie podkreślił, że skarżący pozostaje na liście oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów: a) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w zw. z art. 6 K.p.a. przez jego niezastosowanie skutkujące odmową przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego z powodu braku w zasobach Straży Granicznej wolnych lokali mieszkalnych o metrażu odpowiadającym przysługującym skarżącemu 3 normom zaludnienia położonych w [...] lub okolicach; b) art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (....) Straży Granicznej (...) oraz ich rodzin w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby przydział lokalu może nastąpić na terenie całego kraju oraz że funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełnił służbę, lub w miejscowości pobliskiej, w dniu zwolnienia ze służby. 2) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przez przyjęcie, że skarżący w okresie oczekiwania na przydział lokalu posiadał, a następnie wyzbył się udziału w lokalu mieszkalnym. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Komendant Główny Straży Granicznej decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu uprawnienia mieszkaniowe skarżącego reguluje art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 13 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Uwzględniając, że przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy stosuje się odpowiednio, organ uznał, że skarżącemu, który nie pełni już służby, można przydzielić lokal w dowolnej miejscowości. Zważając na brak w [...] i okolicy wolnych lokali mieszkalnych i odmowę przyjęcia przez skarżącego lokalu mieszkalnego w miejscowości [...] , organ mógł orzec tylko o odmowie lokalu. Odmowa przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego, jak podał organ – nie jest tożsama z zaprzeczeniem przysługującemu prawa do lokalu mieszkalnego. Jednocześnie organ odwoławczy ocenił, iż organ I instancji w zakresie nabycia przez skarżącego lokalu mieszkalnego, podał fakty istotne w sprawie. Wynika z nich, iż skarżący nie utracił prawa do lokalu mieszkalnego, albowiem powierzchnia mieszkalna przysługujących skarżącemu udziałów w tym mieszkaniu nie zapewniała przysługujących mu norm zaludnienia. W skardze na tę decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zawarł te same zarzuty, które sformułował w odwołaniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W ocenie skarżącego zastrzeżenia organu, iż w dalszym ciągu pozostaje na liście oczekujących na przydział, nie mają jakiejkolwiek mocy prawnej, gdyż nie znalazły odzwierciedlenia w sentencji decyzji. Wskazując na treść art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, skarżący podkreślił, iż nie warunkuje on przyznania lub odmowy przyznania lokalu od faktu posiadania odpowiedniego lokalu w zasobach właściwego lokalu. Oznacza to, że w istocie decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Jako błędne i naruszające jego prawa skarżący ocenił ustalenie, iż w okresie oczekiwania na lokal wyzbył się udziału w mieszkaniu nabytym przez syna. Dokonując natomiast interpretacji przepisów art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zdaniem skarżącego należy dojść do wniosku, iż skarżącemu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełnił służbę (lub w miejscowości pobliskiej) w dniu zwolnienia ze służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając, czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności skargi R. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej, Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności na podkreślenie zasługuje, że organy orzekające w sprawie nie kwestionują przysługującego skarżącemu prawa do lokalu mieszkalnego. Prawo to w sposób jednoznaczny wynika z art. 29 ust.1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zgodnie z którym funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Przepisy ustawy nie przewidują ani możliwości, ani konieczności potwierdzenia tego prawa w drodze decyzji, co oznacza, że gdyby taka decyzja została wydana, byłaby aktem nieważnym jako pozbawionym podstawy prawnej. Działanie organu w formie administracyjnej może bowiem nastąpić tylko wówczas, gdy przepis prawa taką formę przewiduje, czyli musi posiadać wyraźną podstawę prawną. Niewątpliwie dla celów porządkowych właściwym jest prowadzenie listy funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, którzy wobec złożenia stosownych wniosków o przydział lokalu mieszkalnego, na realizację wniosku oczekują. Kwestia ta nie jest jednak uregulowana w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Konieczność wydania decyzji zachodzi dopiero wówczas, gdy dochodzi do realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. Może to jednak nastąpić dopiero wówczas, gdy właściwy organ dysponuje lokalem, który może stanowić przedmiot przydziału, co wynika wprost z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Decyzja o przydziale odnosi się bowiem do konkretnego lokalu mieszkalnego. Forma działania organów w tego rodzaju sprawach została określona w przepisach ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402) (art. 98 ust. 1 ustawy), które zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy stosuje się odpowiednio do mieszkań dla funkcjonariuszy zwolnionych ze służby. Formę decyzji merytorycznej powinna przyjąć również odmowa przydziału lokalu mieszkalnego, która to okoliczność w przedmiotowej sprawie została przesądzona w wyroku WSA w Warszawie z 24 stycznia 2013 r., II SA/Wa 1902/13. Oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu organ był związany. W rozpoznawanej sprawie, na co Sąd zwrócił uwagę powyżej, organy nie kwestionują, że skarżącemu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego. Prawo to jednak nie mogło zostać zrealizowane, ponieważ skarżący nie wyraził zgody na przydział lokali pozostających w dyspozycji organu. Innymi lokalami mieszkalnymi, odpowiadającymi przysługującym skarżącemu normom zaludnienie, organ na datę wydawania decyzji nie rozporządzał. Nie oznacza to jednak, że sytuacja nie może ulec zmianie. Nastąpi to niewątpliwie wówczas, gdy w zasobach organu znajdą się lokale mieszkalne realizujące należne skarżącemu nomy zaludnienia. Podkreślenia przy tym wymaga, w odniesieniu do sytuacji faktycznej zaistniałej w przedmiotowej sprawie, że przydział lokalu mieszkalnego skarżącemu nie może nastąpić poza ustaloną kolejnością. Możliwość taką przewidywał przepis § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżnienia lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.), który jednak został zmieniony rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 marca 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przydziału, opróżnienia lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 57, poz. 499) i szansa na wcześniejszą realizację wniosku została zniesiona. Uwzględniając powyższe nie można podzielić zarzutów skargi naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy poprzez brak potwierdzenia przez organ w decyzji, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni odpowiadającej 3 normom zaludnienia i że skarżący pozostaje na liście oczekujących na przydział. Dla działania organu w formie decyzji potwierdzającej powyższe uprawnienie brak umocowania w przepisach prawa. Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw także zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Organ dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów i prawidłowo uznał, że prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego może zostać zrealizowane na terenie całego kraju, a nie jedynie w [...] i okolicy. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy powyższy przepis powinien być stosowany odpowiednio w sprawach związanych z prawem do lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy zwolnionych ze służby. Zgodnie z nauką teorii prawa "odpowiednie" stosowanie przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze. Można wyodrębnić trzy grupy przypadków, różnych ze względu na przyczynę i uzyskiwany rezultat, gdy przepisy są "odpowiednio" stosowane. W uproszczeniu: do pierwszej grupy należą przypadki, w których odnośne przepisy są stosowane bez zmian w zakresie ich dyspozycji, do drugiej zaliczamy przypadki, gdy odnośne przepisy będą stosowane z pewnymi zmianami, w trzeciej znajdują się przepisy, które w ogóle w danym przypadku nie znajdują zastosowania (por. J. Nowacki "Studia z teorii prawa" Zakamycze 2003, s. 455-457). "Odpowiednie stosowanie przepisów" polega więc na uwzględnieniu pewnych podobieństw przedmiotów normatywnych, jak również odmienności i specyfiki instytucji lub rozwiązania prawnego, do których mogą być stosowane przepisy. Chodzi bowiem o to, że ustawodawca nie formułuje dla tych sytuacji odrębnych przepisów, lecz odsyła do przepisów już obowiązujących, uważając, że mogą być one stosowane także do określonych instytucji lub rozwiązań prawnych, tyle że stosowane "odpowiednio". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zwrócić należy uwagę, że w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej mówi się, że "funkcjonariuszom w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej", natomiast art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy mówi jedynie, że "funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego". Już sama wykładnia językowa wskazuje na różne zakresy przedmiotowe zastosowania norm zawartych w powyższych przepisach. O ile ustawa o Straży Granicznej czyni zastrzeżenie, że lokal mieszkalny musi być położony w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, o tyle art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera już takiego zastrzeżenia, wskazując jedynie, że emerytom przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego. Również zastosowanie wykładni funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo odczytał powyższe przepisy. Celem regulacji zawartej w ustawie o Służbie Granicznej jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy z uwzględnieniem charakteru pełnionej przez nich służby, a w szczególności wymaganej od nich dyspozycyjności, realizacji której ma sprzyjać zamieszkiwanie w niewielkiej odległości od miejsca pełnienia służby. Trudno jednak dopatrywać się takiego ratio legis w stosunku do osób, które służby już nie pełnią. W ich przypadku miejsce zamieszkania i miejsce pełnienia służby nie pozostaje w takiej korelacji, jaka występuje w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Natomiast względy osobiste czy rodzinne pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na realizację uprawnienia wynikającego z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Dlatego przyznać należy rację organowi, że odpowiednie stosowanie art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej pozwala na przyjęcie, że w sytuacji, gdy o przydział lokalu ubiega się emeryt, istnieje możliwość przydzielenia mu lokalu w dowolnej miejscowości, gdyż nie pełni on służby. Zdaniem Sądu zasadnym jest również odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2008 r., U4/09 (OTK-A 2008/8/141), w którym Trybunał, analizując nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy wskazał, że chodzi o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz procedury wydawania odpowiednich decyzji administracyjnych w sprawie przydziału. A zatem w sprawach w przedmiocie przydziału lokali mieszkalnych emerytom organ z ustawy o Straży Granicznej i wydanych na jej podstawie rozporządzeń winien jedynie stosować przepisy określające przysługujące norm zaludnienia i procedurę odnoszącą się do orzekania w tego rodzaju sprawach. Niezrozumiały jest dla Sądu zarzut skargi dokonania przez organ błędnych ustaleń faktycznych, a odnoszących się do wyzbycia się przez skarżącego udziału w lokalu mieszkalnym. W zaskarżonej decyzji organ jednoznacznie podał, że okoliczności nabycia przez skarżącego lokalu mieszkalnego są nieistotne w sprawie, albowiem powierzchnia mieszkalna nabytego udziału w lokalu mieszkalnym nie realizowała przysługujących skarżącemu norm zaludnienia, co w konsekwencji oznacza, że skarżący nie utracił prawa do lokalu mieszkalnego. W konsekwencji uznać należy, że dla prawidłowości podjętej w sprawie decyzji okoliczności faktyczne podnoszone w sprawie są irrelewantne. Mając wszystkie powyższe względy Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a, skargę oddalił.