II SA/Wa 355/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2013 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia 10 października 2013 r. J. M. wystąpiła do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej: 1. dotyczącej nagród pieniężnych przyznanych w 2012 r. pracownikom Urzędu Regulacji Energetyki, z wyłączeniem osób pełniących wyłącznie funkcje usługowe, wnosząc by informacja zawierała: komórkę organizacyjną Urzędu, stanowisko służbowe osoby której przyznano nagrodę, kwotę nagrody oraz podstawę przyznania nagrody poprzez wskazanie za co powyższa nagroda została przyznana; 2. dotyczącej nagród pieniężnych przyznanych w 2013 r. pracownikom Urzędu Regulacji Energetyki, z wyłączeniem osób pełniących wyłącznie funkcje usługowe, wnosząc by informacja zawierała: komórkę organizacyjną Urzędu, stanowisko służbowe osoby której przyznano nagrodę, kwotę nagrody oraz podstawę przyznania nagrody poprzez wskazanie za co powyższa nagroda została przyznana; 3. wykaz awansów płacowych i stanowiskowych w Urzędzie Regulacji Energetyki w okresie marzec 2009 - lipiec 2013 r. ze wskazaniem: komórki organizacyjnej Urzędu, dotychczasowego stanowiska służbowego osoby której przyznano awans płacowy bądź stanowiskowy (w tym uwzględnienie czy jest to stanowisko eksperckie oraz jakiego typu np. ekspert do spraw prawnych, ekspert do spraw regulacji itp.), wymiar etatu, przyznane w wyniku awansu stanowisko, dotychczasowe uposażenie poprzez wskazanie mnożnika kwoty bazowej w oparciu o którą naliczane jest wynagrodzenie zasadnicze oraz podanie stopnia mnożnika w oparciu o który naliczany jest dodatek urzędnikom służby cywilnej, daty przyznania awansu, wskazanie wieku osoby, której przyznano awans oraz jej płci, wskazanie przyznanego w wyniku awansu mnożnika kwoty bazowej w oparciu o którą naliczane jest wynagrodzenie zasadnicze oraz podanie zmienionego poprzez przyznanie awansu stopnia mnożnika w oparciu o który jest naliczany dodatek urzędnikom służby cywilnej. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzją z dnia [...] października 2013 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej i po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał swoją poprzedzającą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał co następuje: Materialnoprawną podstawą wydania decyzji stanowił art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 oraz w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wskazał, iż żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy, jednakże korzystają one z ochrony prywatności i dlatego nie mogą zostać udostępnione. Argumentował, iż w przypadku żądania udostępnienia informacji o zarobkach, w tym także nagrodach, jak też awansach płacowych (podwyżkach wynagrodzenia) i stanowiskowych, przyznanych pracownikom zatrudnionym na skonkretyzowanych, by wręcz nie rzec - zindywidualizowanych stanowiskach, organ ma nie tylko prawo, lecz wręcz obowiązek ustalenia czy nie zachodzi wyłączenie dostępu do tej informacji. Zakres żądanych informacji, pozwala bowiem na ustalenie danych osobowych osób zajmujących te stanowiska. Jakkolwiek strona nie żądała wskazania danych osobowych pracowników zatrudnionych na stanowiskach objętych wnioskiem, to jednakże możliwość dokonania anonimizacji tych danych nie daje należytej gwarancji ochrony tych danych, a tym samym prywatności pracowników. Należy bowiem zauważyć, iż wnioskodawczyni żąda wykaz nazwy stanowiska służbowego lecz także jego usystematyzowania poprzez wskazanie komórki organizacyjnej. Takie dane w przypadku wyspecjalizowanych stanowisk pozwalają na zidentyfikowanie osób je zajmujących. Anonimizacja danych nie spełni tym samym przypisanego jej zadania z zakresu ochrony prywatności. Podobnie w przypadku ujawnienia przyczyny przyznania nagrody, dane takie pozwalają na identyfikację pracownika, który ją otrzymał. Dzieje się tak poprzez ujawnienie indywidualnego wkładu pracownika w świadczoną pracę. W tym kontekście organ zwrócił uwagę na zasadę praworządności poprzez uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Bez wątpienia słuszny interes strony wyraża się w pozyskaniu dostępu do informacji publicznej, w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oczywistym jest, że interes ten musi być podejmowany dla dobra ogólnego. Jego naczelnym przesłaniem powinna być transparentność poczynań władzy publicznej. Takie przesłanki żądania zostały usankcjonowane przez ustawodawcę. Rolą organu jest skonfrontowanie ich z zasadą ochrony prywatności, jeśli żądanie dotyczy innych osób niż pełniących funkcje publiczne. Analizując te dwa dobra, tj. dostęp do informacji publicznej oraz prawo do prywatności, poprzez pryzmat rodzaju żądanej informacji, czyli ujawnienia danych o wynagrodzeniach pracowników Urzędu Regulacji Energetyki, organ uznał, że pierwszeństwo ochrony ma prywatność pracowników, realizowana w oparciu o normę art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie organ wskazał, iż zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem prawnym, przez osobę pełniącą funkcję publiczną lub mającą związek z pełnieniem tych funkcji należy rozumieć osoby, które zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Poza wymienionymi w niniejszej decyzji osobami, które pełnią funkcje publiczne lub mają związek z ich pełnieniem, żądanie dotyczy ujawnienia danych o wynagrodzeniach i rozwoju zawodowym pracowników, których zadania nie polegają na kształtowaniu treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Skoro tak, to złożone żądanie nie dotyczy jawności życia publicznego, ale zmierza do ujawnienia danych o pracownikach Urzędu. Z tego względu zasadnym jest ograniczenie dostępu do tych danych z uwagi na ochronę prywatności pracowników. W dalszej części wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w istocie żądane przez wnioskodawczynię informacje nie mają charakteru publicznego, albowiem nie wpływają w jakikolwiek sposób na sferę życia publicznego lub społecznego. Bez znaczenia dla wykonywania ustawowych zadań przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki pozostają okoliczności dotyczące zmiany stanowisk pracy przez pracowników (awanse). W konkluzji tego aspektu rozważań organ wskazując na wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 907/13 stwierdza, iż analiza wniosku strony prowadzi do konkluzji, iż żąda ona ustalenia kto, kiedy i na jakie stanowisko awansował i jakie otrzymał z tego tytułu wynagrodzenie lub nagrodę. Taka informacja dotyczy wyłącznie indywidualnej sytuacji skonkretyzowanych osób, a tym samym nie ma charakteru publicznego, istotnego dla ogółu obywateli. Następnie Prezes Urzędu Regulacji Energetyki stwierdził, iż skarżąca żądała informacji przetworzonej. W tym zakresie organ argumentował, że informacje dotyczące przyznawanych nagród oraz zmiany warunków płacy lub pracy mają charakter indywidualny i są zawarte w aktach osobowych pracowników lub w dokumentach finansowych Urzędu. Tym samym wyselekcjonowanie ich zgodnie z zakresem żądania wymaga analizy sytuacji kadrowo-płacowej poszczególnych pracowników, a następnie opracowanie zestawienia wyłącznie na potrzeby tego żądania. Wobec faktu, iż organ nie posiada takiej informacji, bowiem nie prowadzi takich zestawień zasadnym jest uznanie, iż żądanie dotyczy informacji przetworzonej, dostępnej po wykazaniu przez wnioskodawcę interesu publicznego w jej ujawnieniu. Wniosek datowany na dzień 10 października 2013 r. nie zawiera wskazania takiego interesu w ujawnieniu informacji publicznej opisanej w punkcie 3 wniosku. J. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 7, art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 5 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; - obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 6, art.7, art. 10, art. 77 § 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art.16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podnosząc te zarzuty skarżąca wnosiła o: uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa URE i poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] października 2013 r., nakazanie Prezesowi URE udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 10 października 2013 r. w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy, włączenie przez Prezesa URE do akt sprawy wnioskowanej informacji publicznej dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że jest to informacja publiczna przetworzona, której nie można udostępnić bez wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W uzasadnieniu skargi wskazała miedzy innymi, iż we wniosku (pkt 3) o wykaz awansów płacowych i stanowiskowych w Urzędzie Regulacji Energetyki skarżąca żadnego wyłączenia w stosunku do jakiejkolwiek kategorii pracowników nie składała. Dalej zarzucała, iż odmawiając udostępnienia informacji o nagrodach pieniężnych ze względu na ochronę prywatności osób - pracowników którzy, zdaniem Prezesa URE, nie pełnią funkcji publicznej lub nie mają związku z jej pełnieniem, a których żądanie zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej również dotyczy - Prezes URE powinien udostępnić skarżącej żądane przez nią informacje o nagrodach pieniężnych udzielonych pracownikom pełniącym funkcję publiczną lub mających związek z jej pełnieniem, stosownie do przyjętej przez Prezesa URE wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną lub mającej związek z jej pełnieniem", w stosunku do których ochrona prywatności określona w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie obowiązuje. Tego jednak Prezes URE, z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy nie uczynił, ani też, z obrazą art. 16 ust. 1 ustawy nie, wydał w tym zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie skarżącej większość pracowników Urzędu Regulacji Energetyki to osoby pełniące funkcje publiczne lub mające związek z jej pełnieniem, które przygotowując decyzje i orzeczenia oraz wykonując inne czynności np. organizując przetargi, mają wpływ na sytuację innych podmiotów. Z kolei informacja o awansach stanowiskowych i zarobkowych, o sposobie kształtowania płac, jest ściśle związana ze sposobem wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia oraz ze sposobem organizacji i funkcjonowania Urzędu Regulacji Energetyki. Wniosek o podanie przy awansach pracowniczych m.in. wieku i płci zatrudnionych, pozostaje w zgodzie z prawem do obywatelskiej informacji na temat zapewniania i realizacji przez instytucje publiczne praw gwarantowanych art. 32 i 33 Konstytucji m.in. w zakresie awansów, równego wynagradzania, dostępu do zajmowania stanowisk i pełnienia funkcji. Celem skarżącej nie jest bynajmniej uzyskanie informacji o zarobkach określonych personalnie osób, ale o wynagrodzeniach wydatkowanych w ramach Urzędu. Ewentualna, hipotetycznie założona, identyfikacja danych osobowych nie może tego prawa wyłączać. Ochrona danych osobowych nie ma też charakteru absolutnego w związku z np. przyjętą w Urzędzie identyfikacją osób polegającą na umieszczaniu danych osobowych ze stanowiskiem przed gabinetami oraz w postaci identyfikatorów imiennych pracowników. Odmowa udzielenia żądanych informacji w tej sytuacji przez Prezesa URE, z powołaniem się na art. 5 ust. 2 ustawy, stanowi naruszenie praw, określonych w art. 7, art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zapewniających obywatelom prawo do uzyskiwania informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Skarżąca nie podziela poglądu Prezesa URE, iż żądana przez nią informacja, wskazana w pkt 3 wniosku o udzielenie informacji publicznej, pozostaje w kolizji z ochroną danych osobowych, ponieważ żądanie nie dotyczy ujawnienia danych osobowych lecz podania wykazu awansów płacowych i stanowiskowych w Urzędzie Regulacji Energetyki. Skarżąca nie zgadza się z zasadnością odmowy z uwagi na fakt, że udostępniona informacja miałaby stanowić informację przetworzoną. Samo użycie wyrazu "wykaz" nie powinno jeszcze przesądzać o rozważeniu charakteru żądanej informacji. Żądanie odnosi się zatem do informacji prostych, w zakresie których nie powstaje informacja nowa, gdyż czynności techniczne w postaci konieczności wyodrębnienia informacji, jej zanonimizowania, o tym nie przesądzają. Ponadto Prezes URE uznając, iż żądana informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy powinien wezwać skarżącą do wykazania w jakim zakresie posiadanie informacji przez nią jest istotne dla interesu publicznego, czego z uchybieniem powyższego przepisu nie uczynił. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga jest w znacznej części zasadna. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki w sposób nieprawidłowy rozpatrzył niniejszą sprawę, abstrahując od ogólnych zasad rozpatrywania spraw administracyjnych tu zwłaszcza zasady legalności działania (art. 6 Kpa) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) oraz abstrahując od zasad ustanowionych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 3, art. 5 art. 16). Powyższe naruszenia, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sposób istotny mogły wpłynąć na wynik niniejszej sprawy. Organ, cytując pogląd wyrażony w wyroku WSA w Opolu z dnia 31 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 33/13, wyszedł ze słusznego założenia, iż informacja o środkach finansowych przeznaczonych na wynagrodzenia, nagrody itp. w podmiotach budżetowych, a takim podmiotem jest Urząd Regulacji Energetyki, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1, art. 4 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taki sam charakter ma proces awansowania pracowników Urzędu. Powyższe zagadnienia nie są w niniejszej sprawie, przynajmniej na tym etapie jej rozpatrzenia przez organ, sporne pomiędzy stronami postępowania. Jednakże dalsze rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki decyzją, bez wcześniejszego dogłębnego jej zbadania naruszyło wskazane wyżej zasady i było przedwczesne. Po pierwsze - co także zostało zauważone przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ale nie odniosło właściwego skutku w postaci zrealizowania przez organ zasad udostępniania informacji przetworzonych - w pytaniach skarżącej zawarte były określone wyznaczniki, systematyzujące sposób udostępnienia żądanych przez nią informacji. Odnośnie dwóch pierwszych pytań to żądanie aby informacja zawierała: - komórkę organizacyjną Urzędu, - stanowisko służbowe osoby której przyznano nagrodę, - kwotę nagrody oraz podstawę przyznania nagrody poprzez wskazanie za co powyższa nagroda została przyznana. Natomiast odnośnie trzeciego pytania, jest to żądanie aby informacja zawierała oznaczenie: - komórki organizacyjnej Urzędu, - dotychczasowego stanowiska służbowego osoby której przyznano awans płacowy bądź stanowiskowy (w tym uwzględnienie czy jest to stanowisko eksperckie oraz jakiego typu np. ekspert do spraw prawnych, ekspert do spraw regulacji itp.), - wymiar etatu, - przyznane w wyniku awansu stanowisko, - dotychczasowe uposażenie poprzez wskazanie mnożnika kwoty bazowej w oparciu o którą naliczane jest wynagrodzenie zasadnicze oraz podanie stopnia mnożnika w oparciu o który naliczany jest dodatek urzędnikom służby cywilnej, - daty przyznania awansu, - wskazanie wieku osoby, - której przyznano awans oraz jej płci, - wskazanie przyznanego w wyniku awansu mnożnika kwoty bazowej w oparciu o którą naliczane jest wynagrodzenie zasadnicze, - podanie zmienionego poprzez przyznanie awansu stopnia mnożnika w oparciu o który jest naliczany dodatek urzędnikom służby cywilnej. Zatem już na wstępnym etapie rozpatrywania sprawy oczywistym jest, iż aby udzielić żądanych informacji, należy dokonać dokładnej kwerendy danych osobowych nagradzanych pracowników w roku 2012 (pierwsze pytanie) i w roku 2013 (drugie pytanie) oraz pracowników awansowanych w okresie od marca 2009 r. do lipca 2013 r. (trzecie pytanie) w tym odszukanie wielu istotnych dla żądanej informacji danych w dokumentacji personalnej oraz księgowej jak, np. za jakie osiągnięcie danego pracownika nagrodzono. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oczywistym jest, iż żądana w taki sposób informacja stanowi typową informację przetworzoną, wymagającą dla jej udostępnienia w żądanym przez zainteresowanego kształcie, wykonania przez pracowników Urzędu Regulacji Energetyki wielu pracochłonnych czynności. Trafnie argumentuje tu organ, że informacje dotyczące przyznawanych nagród (pytanie 1 i 2) oraz zmiany warunków płacy lub pracy (pytanie 3) mają charakter indywidualny i są zawarte w aktach osobowych pracowników lub w dokumentach finansowych Urzędu. Tym samym wyselekcjonowanie ich zgodnie z zakresem żądania wymaga analizy sytuacji kadrowo-płacowej poszczególnych pracowników, a następnie opracowanie zestawienia wyłącznie na potrzeby tego żądania. Wobec faktu, iż organ nie posiada takiej informacji, bowiem nie prowadzi takich zestawień, zasadnym jest uznanie, iż żądanie dotyczy informacji przetworzonej. Na tym etapie rozpatrywania sprawy oczywistym jest, iż udostępnienie żądanych informacji jest możliwe i informacje te stanowią niewątpliwie informacje publiczne przetworzone. Zatem zgodnie z art. 3 ustawy, obowiązkiem organu było wezwanie skarżącej do wykazania szczególnego interesu publicznego do żądania informacji przetworzonej. Organ wezwania takiego nie wystosował, i przez to naruszył powyższy przepis ustawy, co trafnie podniesiono w skardze. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pominiecie powyższego elementu postępowania naruszyło istotną zasadę rozpatrywania sprawy o udostępnienie informacji publicznej i miało swoją konsekwencję w przedwczesnym wydaniu decyzji. Nie jest poprawne twierdzenie organu, iż w przypadku żądania informacji przetworzonej, na skarżącej spoczywał obowiązek stosownego wykazania we wniosku szczególnego interesu publicznego uzasadniającego żądanie danej informacji. Przepis art. 3 ustawy wyraźnie wskazuje na kim taki obowiązek spoczywa. Nadto ustawodawca nakładając na podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji obowiązek wzywania zainteresowanego do wykazania szczególnego interesu publicznego do żądania informacji przetworzonej, przewidział możliwość, iż nie zawsze oczywisty jest przetworzony charakter danej informacji. Zatem przedstawianie przez zainteresowanego już we wniosku szczególnego interesu publicznego, pozostawałoby w sprzeczności z zasadami ogólnymi udostępniania informacji publicznych, wprost zakazującymi żądania od zainteresowanych wykazywania przyczyn, dla których występują o udostępnienie informacji publicznej (prostej). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie są także zasadne twierdzenia skarżącej, iż żądane we wniosku z dnia 10 października 2013 r. informacje są informacjami prostymi (nieprzetworzonymi), albowiem wszystkie dane potrzebne do udostępnienia tych informacji są w posiadaniu organu i w wyniku ich wyselekcjonowania, zgodnie z wnioskiem, nie powstanie w istocie nowa jakościowo informacja, stanowiąca nową intelektualnie wartość. W tym aspekcie sprawy skarżąca nie dostrzega, iż w takiej formie, jak wskazano we wniosku, informacja nie istnieje, a nadto już przez samo uszeregowanie żądanych przez nią informacji powstanie nowa informacja o nowej treści i samo odnalezienie informacji cząstkowych, niezbędnych do wytworzenia żądanej informacji jest czasochłonne. Powyższe okoliczności towarzyszące wytworzeniu żądanej informacji niewątpliwie wskazują na jej przetworzony charakter. Po drugie, aby dokładnie udostępnić informacje wskazaną w pkt 1 i 2 wniosku, organ powinien ustalić, co dokładnie rozumie skarżąca pod pojęciem "z wyłączeniem osób pełniących wyłącznie funkcje usługowe", czy kwantyfikator ten wskazuje na objęcie żądaniem osób pełniących w Urzędzie funkcje publiczne, czy także pracowników mających wpływ na podejmowanie decyzji, co częściowo wyjaśnia skarżąca w skardze. Po trzecie, jeżeli skarżąca wykaże szczególny interes publiczny do udostępnienia żądanych informacji oraz następnie sprecyzuje pojęcie "z wyłączeniem osób pełniących wyłącznie funkcje usługowe", to dopiero na tym etapie postępowania powstanie problem czy organ może żądanych informacji udzielić w całości, czy też jakaś część (albo całość) tych informacji będzie korzystała z ochrony przed ich udostępnieniem z uwagi na prywatność, zgodnie z treścią art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie bez znaczenia dla prawidłowości takiej oceny będzie dokładne sprecyzowanie przez skarżącą zakresu podmiotowego pracowników objętych żądaną informacją. Dopiero po takim sprecyzowaniu, będzie można określić, czy i w jakim zakresie wskazanego przez skarżącą zbioru pracowników, zasadne będzie zastosowanie zasady prywatności. Na obecnym etapie rozpoznania sprawy, wobec braku dokładnego sprecyzowania osobowego zakresu żądanej informacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie jest ani władny ani wyposażony w odpowiednie ustalenia faktyczne, do oceny zakresu zastosowania prawa do prywatności w niniejszej sprawie. Ustosunkowywanie się zatem w tym zakresie do zarzutów skargi byłoby z wyżej wskazanych przyczyn przedwczesne. W tym zakresie jedyne co może Sąd uczynić to uwypuklenie wagi i znaczenia dokładnego sprecyzowania przez skarżącą osobowego zakresu żądanej we wniosku informacji w aspekcie ewentualnego zastosowania przez organ zasady prywatności. Reasumując, organ przedwcześnie bez wyjaśnienia wszystkich istotnych aspektów sprawy wydał decyzję, w której przystąpił do badania zagadnienia ochrony prywatności, z pominięciem wyżej wskazanych etapów postępowania zaordynowanych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego zaskarżoną i poprzedzającą decyzję należało uchylić. Dokonując ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zobowiązany jest do realizacji poszczególnych etapów postępowania w niniejszej sprawie według wskazanej wyżej kolejności i zgodnie z zawartymi w niniejszym uzasadnieniu wytycznymi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 132, art. 145 § 1 pkt 1 c) i art. 152 przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.