II SA/Wa 356/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Joanna Kube, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2008 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], odmawiającą L. B. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, zaś w sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności, wskutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Okolicznością szczególną zaś w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych jest wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Organ wskazał na przerwy w ubezpieczeniu w latach 1994-1996 oraz 1997-2002, kiedy to wobec wnioskodawczyni nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, którą stwierdzono orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] kwietnia 2007 r. począwszy od [...] października 2003 r. Ponadto okres składkowy i nieskładkowy wynoszący [...] lat [...] miesiące i [...] dni jest nieadekwatny do jej wieku wynoszącego [...] lata. Jakkolwiek omawiany przepis art. 83 nie uzależnia przyznania świadczenia od długości stażu ubezpieczeniowego lub przerw pomiędzy okresami zatrudnienia popartego odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne, tym niemniej pomijanie tych elementów prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń niewiele różniących się co do wysokości ze świadczeniami osób legitymujących się nieporównywalnie dłuższymi okresami ubezpieczenia, a to naruszałoby w konsekwencji interes społeczny i zasady sprawiedliwości. Prezes Zakładu podniósł, że sama trudna sytuacja na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ustawy, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Okolicznościami szczególnymi nie są również ani brak ofert pracy dla bezrobotnych w danej miejscowości, ani też dłuższe przerwy w zatrudnieniu z tego tytułu. O wyjątkowości podnoszonych przez stronę okoliczności nie może w szczególności przesądzać jej subiektywne przekonanie o ich wyjątkowości. Powoływanie się zaś na fakt bycia osobą bezrobotną nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności w poszukiwaniu pracy, jeżeli nie jest poparty dowodami wskazującymi na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców. Organ stwierdził także, że wykonywanie prac dorywczych w celu zapewnienia środków do życia nie stanowi okoliczności szczególnej z art. 83 ustawy, gdyż jest to działanie świadome, z którego konsekwencjami należy się liczyć. Podkreślił jednocześnie, iż przedmiotowe świadczenie nie ma charakteru socjalnego, a sama trudna sytuacja materialno-bytowa nie jest wystarczającą przesłanką do jego przyznania. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. B. wniosła o jej uchylenie oraz przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podała, że spełnia wszystkie warunki do przyznania świadczenia w trybie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ była osobą ubezpieczoną, jest całkowicie niezdolna do pracy, nie posiada niezbędnych środków utrzymania oraz nie spełnia warunków do świadczenia w zwykłym trybie wskutek szczególnych okoliczności. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwróciła uwagę, że rozważając kwestię przyznania świadczenia w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę okres zatrudnienia, nie zaś okres ubezpieczenia. W świetle powyższego kłamliwe jest stwierdzenie ZUS, że w okresie od [...] czerwca 1994 r. do [...] kwietnia 1996 r. oraz od [...] września 1997 r. do [...] marca 1999 r. nie podejmowała "zatrudnienia ani też innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym", ponieważ w tym okresie prowadziła działalność gospodarczą, co potwierdza zaświadczenie Urzędu Gminy w B. Przyznała jednocześnie, że w okresie prowadzenia tej działalności pozostawała poza ubezpieczeniem, zaś nieopłacanie składek ZUS wynikało ze szczególnych okoliczności. W ocenie skarżącej tymi szczególnymi okolicznościami było ubóstwo okolicznej ludności powodujące, iż zyski z prowadzonej działalności były tak niskie, że nie wystarczały na opłacenie składek ZUS, a nadto istniejące w tamtym okresie w powiecie [...] i [...] bezrobocie na poziomie 38%, które było obiektywnym i niezależnym od jej woli stanem o charakterze zewnętrznym. Skarżąca podniosła też, że jej obecnej sytuacji nie spowodowała, jak sugeruje ZUS, "trudna sytuacja na rynku pracy", a raczej sytuacja ogólna, na którą nie miała żadnego wpływu. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych – przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają wymogów do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia określone w cyt. przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo ustalił stan faktyczny, zastosował właściwy przepis jako podstawę rozstrzygnięcia, a nadto nie uchybił przepisom postępowania. Bezsporne jest bowiem, że L. B. była osobą ubezpieczoną, nie może podjąć zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy oraz nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Kluczowe było zatem zbadanie, czy w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, wskutek których skarżąca nie nabyła uprawnień do świadczenia przyznawanego w zwykłym trybie. Za szczególną okoliczność zaś, jak trafnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, przyjmuje się zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Przy czym okoliczność ta musi pozostawać w związku przyczynowym z nienabyciem uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, a nadto winna być obiektywna, zewnętrzna oraz niezależna od wnioskodawcy, który pomimo dołożenia należytej staranności nie był w stanie zapobiec jej skutkom. Uprawnione było przyjęcie przez Prezesa Zakładu, iż nie dopatrzył się w sprawie szczególnych okoliczności w rozumieniu przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Okolicznością taką nie jest bowiem nieopłacanie składek na ubezpieczenie społeczne przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą ([...]) z tego tylko powodu, że ubóstwo okolicznej ludności nie pozwalało na osiąganie wystarczających zysków umożliwiających opłacanie skałek na ubezpieczenie społeczne. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, świadome uchylanie się od obowiązku ich opłacania nie stanowi okoliczności szczególnej w rozumieniu ww. przepisu art. 83 ust. 1 (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2001 r., II SA 3238/00 niepubl.). Nie sposób zgodzić się też z poglądem skarżącej, że na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 należy brać pod uwagę okres zatrudnienia, a nie okres ubezpieczenia. Pogląd ten przeczy samej istocie świadczeń typu ubezpieczeniowego, powiązanych ściśle właśnie ze składkami gromadzonymi w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a przeznaczonymi na ich wypłatę. Ponadto przepisy omawianej ustawy nie pozostawiają wątpliwości, że podstawowym wymogiem, od którego zależy przyznanie jednego ze świadczeń w niej przewidzianych, jest podleganie ubezpieczeniu społecznemu. Wbrew twierdzeniom skarżącej, odwoływała się ona do sytuacji na rynku pracy w kontekście wynikającej z tego tytułu biedy społeczności lokalnej. Zatem nie można uznać, by zawarcie rozważań w tym zakresie było uchybieniem organu rozstrzygającego sprawę. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.