II SA/Wa 356/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Andrzej Góraj Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Bartosz Piwoński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznanie świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. J. P. wniosła skargę na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2010 r. J. P. zwróciła się do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że nie otrzymuje żadnych dochodów, oraz że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Wyjaśniła, że pracowała jako dziecko w gospodarstwie rolnym, a następnie prowadziła działalność handlową, od której nie były odprowadzane składki na ubezpieczenia społeczne. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie z wniosku J. P. w sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z nadesłanego przez II Oddział ZUS w L. pisma z dnia [...] października 2010 r. wynika, że J. P. wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego – [...] w L. od decyzji o odmowie przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy na zasadach ogólnych, a następnie wniosła apelację do Sądu Apelacyjnego. Postępowanie sądowe w tej sprawie nie zostało zakończone. Prezes ZUS wyjaśnił, że sprawa uprawnień J. P. do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku zostanie rozpatrzona po zakończeniu wskazanego wyżej postępowania odwoławczego. Powyższe postanowienie zostało podpisane przez Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno - Rentowych E. N. działającą z upoważnienia Prezesa ZUS. Od tego postanowienia J. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosła o rozpoznanie sprawy na podstawie złożonych dokumentów oraz dowodów. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że rozpatrzenie wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku uwarunkowane jest wcześniejszym ustaleniem, że wnioskodawca nie spełnia warunków do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym. Ustalenie takie będzie możliwe po zakończeniu postępowania sądowego dotyczącego przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. również zostało podpisane z upoważnienia Prezesa ZUS przez Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych E. N. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. wyraziła niezadowolenie z powyższego postanowienia. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W ocenie organu treść skargi wskazuje, iż skarżąca traktuje postanowienie o zawieszeniu postępowania jako decyzję o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ podkreślił, że dopóki nie zostanie w sposób ostateczny ustalony brak uprawnień skarżącej do świadczenia w trybie ustawowym, nie ma możliwości rozpatrywania sprawy świadczenia w drodze wyjątku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga J. P. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy jednak wyjaśnić, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie o zwieszeniu postępowania w sprawie przyznania skarżącej świadczenie w drodze wyjątku, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa do tego świadczenia. Wydając to postanowienie Prezes ZUS nie przesądził zatem, czy skarżąca spełnia przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, czy też nie, a wskazał jedynie, że decyzja w tej sprawie będzie mogła być wydana dopiero po zakończeniu postępowania przed sądem apelacyjnym o prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym. W ocenie Sądu, Prezes ZUS rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak, m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). W ocenie Sądu stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż autorem zarówno postanowienia z dnia [...] października 2010 r., jak i postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r. wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działająca z upoważnienia Prezesa ZUS Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych E. N., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes ZUS. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonego postanowienia z upoważnienia Prezesa ZUS przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Art. 126 k.p.a. stanowi zaś, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości. .