II SA/Wa 3567/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r., nr [....] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję M. M. wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. (data wpływu do organu: [...] lutego 2017 r.) sprecyzowanym pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu: [...] kwietnia 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r, o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona stronie w dniu [...] sierpnia 2018 r. W dniu [...] sierpnia 2018 r. (data wpływu do organu: [...] sierpnia 2018 r.) strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona stronie w dniu [...] października 2019 r. W dniu [...] listopada 2019 r. (data wpływu do organu [...] listopada 2019 r.) strona, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 25 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 2662/19) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzającą ja decyzję. Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku przesądził, że służba pełniona przez stronę miała charakter krótkotrwały. Zwrócił też uwagę, że organ nie zakwestionował rzetelności o jakiej mowa w omawianym przepisie. Podkreślił, że: "organ nie dokonał w istocie w tej sprawie oceny, czy stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek. Organ stwierdził jedynie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a z uwagi na brak spełnienia przesłanki krótkotrwałej służby po dniu [...] września 1989 r., której to oceny Sąd nie podzielił. Minister nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Nie wyjaśnił w szczególności dlaczego przypadek skarżącego nie daje podstaw do zakwalifikowania sprawy, jako przypadku szczególnie uzasadnionego. Uchybienia we wskazanym wyżej zakresie przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie przybliżył postawy skarżącego, która w jego ocenie nie przemawia za uznaniem tego przypadku za szczególnie uzasadniony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., co stanowi uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego Sąd uznał za trafne. Uzasadnienie decyzji nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, które nie pozwalałyby przyjąć, że w sprawie - mimo spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz spełnienia przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. - brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego i wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Z tego względu zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem granic uznania administracyjnego, nie mogła się ostać". Sąd wskazał też, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nawet brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych (v. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócił uwagę na to, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Skoro w ocenie Sądu organ ustaleń takich w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku nie dokonał, to ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie musiał dokonać wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Decyzją z dnia [...] września 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie negatywnie rozpoznał wniosek strony. Wskazał, że Sąd rozpoznając wcześniej sprawę przesądził istnienie okoliczności określonej w pkt 1 omawianej regulacji. Organ przyznał też ziszczenie się przesłanki z pkt 2 w/w normy. Podkreślił też, że M. M. był świadomy przyjęcia do Służby Bezpieczeństwa, o czym świadczy wniosek personalny o przyjęcie do Służby Bezpieczeństwa. Podkreślił również, że w trakcie służby M. M. zaliczanej jako służba na rzecz totalitarnego państwa ww. zwiększono dodatek specjalny (przebieg I służby karty: [...] sygn. akt. [...] oraz wniosek personalny z dnia [...] czerwca 1989 r. karty: [...] sygn. akt. [...]). Ponadto w okresie służby w Służbie Bezpieczeństwa strona postępowania pobierała naukę w Wyższej Szkole Oficerskiej [...] w [...]. Organ podkreślił, że M. M. był [...] Wydziału [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych (karta: [...] sygn. akt. [...] oraz karta: [...] sygn. akt. [...]), będącym terenowym odpowiednikiem Departamentu [...] MSW. Departament ten został utworzony w dniu [...] września 1989 r., a jego bezpośrednim poprzednikiem w resorcie był Departament [...] MSW, czyli struktura zajmująca się walką z działalnością antypaństwową w kraju poprzez likwidowanie wszelkich przejawów opozycji, m.in. za pomocą represji wobec społeczeństwa. Podkreślił też, że skarżący był członkiem PZPR. W efekcie powyższego organ uznał, że postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek. Od powyższej decyzji M. M. wywiódł skargę do tut. Sądu zarzucając organowi naruszenie przepisów materialnych i procesowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów uznać należy, iż narusza ona prawo. Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do ustalenia, czy organ wydając skarżoną decyzję, wykonał zalecenia i zastosował się do sposobu rozumienia prawa zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zawartego w wyroku z dnia 25 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2662/19 uchylającym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art. 153 P.p.s.a. organ, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W w/w rozstrzygnięciu Sąd administracyjny przesądził zaś to: "nawet brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych (v. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19, orzeczenia.nsa.gov.pl) a unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Nakazał też organowi, by ponownie rozpoznając sprawę dokonał wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Pomimo tak jasno i klarownie przedstawionej wykładni normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, organ całkowicie zignorował ją w swych rozważaniach. Skupił się zaś na własnej, dowolnej i rażąco błędnej interpretacji omawianego art. 8a i na pozaustawowej kwestii przynależności strony do PZPR czy pobierania nauki w Szkole w [...]. Takie postępowanie Ministra, w świetle normy art. 153 P.p.s.a. – co oczywiste – nie może spotkać się z akceptacją tut. Sądu. Świadczy bowiem albo o niedbałym zapoznaniu się z wcześniejszym rozstrzygnięciem Sądu, albo o lekceważącym stosunku do prawomocnego wyroku sądowego (którego motywy – co znamienne - organ podzielił jednak w sposób dorozumiany, skoro nie wywiódł od niego skargi kasacyjnej). Oceniając skarżoną decyzję nie sposób pomijać tego, że Sąd nakazał organowi zbadanie tego, czy służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. Tego jednak Minister zaniechał. Nie przywołał żadnych szczegółów ze służby strony, które mogłyby świadczyć o tym, że skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój a nie zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie. Powyższego zaniechania nie niweluje wyjaśnienie tego, czym zajmował się Wydział w którym skarżący pełnił służbę. Sąd nie nakazywał przecież organowi badać struktury organizacyjnej organów Państwa i zakresu ich kompetencji. Nakazał poczynienie ustaleń konkretnych zdarzeń ze służby strony, co jest o tyle zrozumiałe, że przedmiotem postępowania jest konkretne świadczenie przysługujące niniejszej stronie a nie ocena funkcjonowania jednostek organizacyjnych państwa tzw. totalitarnego. Również wnioski organu, iż aktywność zawodowa strony nie ograniczała się do zwykłych i standardowych działań bowiem skarżący był członkiem PZPR, pozostają w jaskrawym oderwaniu od zasad prowadzenia postępowania dowodowego, stanowiąc daleko posunięte uproszczenie. W oderwaniu od etapu postępowania na jakim znajduje się sprawa, oraz w oderwaniu od realiów prawnych niniejszej sprawy pozostają więc uwagi organu dotyczące materii światopoglądu strony, a wysnuwane m.in. z faktu członkostwa w PZPR. Ta problematyka nijak się ma do treści przepisu prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia organu. Jako taka pozostaje więc poza zainteresowaniem Sądu, jak również powinna pozostać poza zainteresowaniem organu. To nie kwestia światopoglądu stała się powodem pozbawienia strony skarżącej świadczeń emerytalnych w pełnej wysokości. W konsekwencji więc kwestia światopoglądu nie może przesądzać o możliwości zastosowania wobec strony skarżącej dobrodziejstwa art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Reasumując, nawiązywanie przez organ przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, do materii światopoglądu strony, czy przynależności do konkretnej organizacji partyjnej, zdają się być kolejnym przykładem nieuprawnionej nadinterpretacji stosowanej normy prawnej i wybiórczego odczytywania uzasadnień wyroków wydanych przez Sądy administracyjne. Zwrócić należało też uwagę organowi, że formułowanie w uzasadnieniu decyzji wniosków o utożsamianiu się przez stronę z ustrojem totalitarnym, z ideologią ówczesnych władz, czy o zaangażowaniu w działalność charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego, nie znajduje podstaw w przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Także Sąd kasacyjny dokonując wykładni omawianej normy prawnej nie sformułował tego rodzaju przesłanek. Organ formułując swe wnioski w tym zakresie, w głównej mierze wywiódł je z dowolnych domniemań. W tym miejscu zwrócić zaś należy uwagę Ministrowi, że K.p.a. regulując materię postępowania dowodowego nie posługuje się pojęciem domniemania a dowodu. Stąd domniemania organu w niniejszym postępowaniu nie mają żadnego znaczenia dla sprawy i nie mogą w sposób skuteczny przekładać się na wydawane rozstrzygnięcie. Wprowadzają bowiem do postępowania administracyjnego nieznany ustawie element - wielce nieprecyzyjny i w efekcie nie poddający się kontroli sądowej. W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo, bowiem wydano ją z naruszeniem przepisu art. 153 P.p.s.a. i przez to niewłaściwie oceniono stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wszystkie wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu, jak też w uzasadnieniu wcześniejszego rozstrzygnięcia. W efekcie powyższego, w sytuacji gdy spełnione w sprawie są kryteria z art. 8a ust.1 pkt 1 i 2 omawianej ustawy zaopatrzeniowej, a organ nie udowodnił tego, by służba skarżącego była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, (czyli że nie była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej powodując istnienie konotacji negatywnych) organ winien wydać pozytywną dla strony decyzję.