II SA/Wa 357/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M.F. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych - oddala skargę - W dniu [...] lipca 2012 r. M.F. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. Filii w D. (PUP) jako osoba bezrobotna. W dniu [...] lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. (WUP) wpłynął wniosek zainteresowanego o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Do akt sprawy złożone zostało, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczenie dotyczące sytuacji życiowej M.F. w trakcie zatrudnienia za granicą oraz dokumenty od [...] pracodawcy, wytworzone w celu uzyskania urzędowego dokumentu potwierdzającego okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, spełnione przez zainteresowanego w [...] i [...]. Mając na uwadze fakt, że M.F. nie przedstawił urzędowego dokumentu (formularza E 301 lub dokumentu przenośnego PD U1), potwierdzającego okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności gospodarczej w [...], Marszałek Województwa Z. w dniu [...] sierpnia 2012 r. wystąpił do instytucji właściwej – H. w m. [...] o udzielenie informacji, dotyczącej okresów zaliczanych przy przyznawaniu świadczeń dla bezrobotnych. W dniu [...] sierpnia 2012 r. Marszałek Województwa Z. zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – wydania dokumentu urzędowego przez [...] instytucję właściwą. W dniu [...] września 2012 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy wpłynął dokument SED U002, potwierdzający okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia M.F. w [...] od dnia [...] lutego 2008 r. do dnia [...] lipca 2012 r. W związku z powyższym, w dniu [...] września 2012 r. Marszałek Województwa Z. podjął zawieszone z urzędu postępowanie administracyjne. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Marszałek Województwa Z. wydał w dniu [...] października 2012 r. decyzję o odmowie przyznania M.F. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że M.F. nie spełnił ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także nie może on zostać uznany za pracownika, który podczas pracy za granicą posiadał miejsce zamieszkania w Polsce. Wydając decyzję w przedmiotowej sprawie, Marszałek Województwa Z. działał w oparciu o przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE, seria L, nr 166, ze zm.) i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE, seria L, nr 284 ze zm.) oraz na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.: Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.). Od przedmiotowej decyzji M.F. wniósł w przewidzianym terminie odwołanie, wyrażając swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia Marszałka Województwa Z. i zarzucając mu sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, że jego centrum życiowe nie mieściło się na terenie Polski. Wyjaśnił, że w Polsce miał stałe miejsce zamieszkania oraz posiadał w kraju rachunki oszczędnościowe, na które przekazywał pieniądze zarobione za granicą. Ponadto, w [...] 2011 r. zakupił w Polsce mieszkanie. W jego ocenie, te okoliczności świadczą o wadliwości zaskarżonej decyzji, przemawiają za koniecznością jej uchylenia i w konsekwencji wskazują na istnienie podstaw do przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu [...] grudnia 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, działając na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. nr 136, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 (...), wydał decyzję nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Z. o odmowie przyznania M.F. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ II instancji wskazał, że M.F. ostatni okres pracy na własny rachunek spełnił na terytorium [...], co oznacza – w myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004 – iż okres ten nie mógł zostać uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Praca zainteresowanego w [...] miała bowiem charakter stały, a ponadto nie miał on w Polsce miejsca zamieszkania do celów podatkowych. Z tych względów, w ocenie Ministra, miejscem zamieszkania strony podczas jej pracy za granicą była [...], a zainteresowany zmienił je dopiero wracając do Polski. Także pozostałe okoliczności i jego oświadczenie wskazują, zdaniem organu, że przez 4,5 roku pobytu w [...] M.F. nie prowadził wspólnie ze swoją matką, zamieszkującą w Polsce, gospodarstwa domowego. W ocenie Ministra, to w [...] koncentrowało się życie zainteresowanego w okresie pracy za granicą. Organ odwoławczy, odnosząc się do argumentu strony o posiadanym koncie bankowym, na którym gromadził oszczędności, wskazał, że zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 987/2009, kwestia inwestowania lub wydatkowania środków finansowych zarobionych za granicą nie została uznana za kryterium ustalania miejsca zamieszkania, w rozumieniu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004. Tym samym nie mógł ów argument, zdaniem Ministra, mieć wpływu na rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie. M.F. nie mógł być ponadto uznany za osobę utrzymującą podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce. Biorąc dodatkowo pod uwagę fakt, że skarżący nie udokumentował żadnych, spełnionych na terytorium Polski w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy, okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych, w rozumieniu art. 71 ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Minister stwierdził, że nie jest możliwe przyznanie M.F. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M.F. zarzucił organowi wadliwą ocenę materiału dowodowego i braki w zakresie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, tj. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Skarżący podniósł, że organ nieuwzględnił celu jego wyjazdu do [...], starań o pracę w kraju podczas pobytu za granicą, jak również tego, iż zarabiane przez niego pieniądze były gromadzone, aby zakupić mieszkanie w Polsce. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.: Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.), prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.) stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. "a"-"c", w wysokości 9,75 % przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą przez okres co najmniej 365 dni, w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy, i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Zaliczeniu do okresu warunkującego prawo do zasiłku dla bezrobotnych podlegają także okresy wykonywania pracy bądź zatrudnienia za granicą u pracodawcy zagranicznego (zob. Z. Góral, Komentarz do art. 71, w: Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Praktyczny komentarz, red. Z. Góral, Warszawa 2011, s. 453-454). Zgodnie z art. 61 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów ubezpieczenia społecznego (Dz. U. UE, seria L, nr 166, s. 1-123 ze zm., z. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, s. 72-116), Instytucja właściwa Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo uzależnia nabycie, zachowanie, odzyskanie lub kontynuację prawa do świadczeń od spełnienia okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, bierze pod uwagę, w niezbędnym zakresie, okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, tak jak gdyby były one ukończone na podstawie stosowanego przez nią ustawodawstwa. Jednak w przypadkach, gdy stosujące się ustawodawstwo uzależnia prawo do świadczeń od spełnienia okresów ubezpieczenia, to okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego nie są brane pod uwagę, o ile nie byłyby one uznawane za okresy ubezpieczenia, gdyby zostały ukończone zgodnie z mającym zastosowanie ustawodawstwem. Ustęp 2 art. 61 ww. rozporządzenia nr 883/2004 stwierdza przy tym, że z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit. "a", zastosowanie przepisów ust. 1 tego artykułu uzależnione jest od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenia: – okresów ubezpieczenia, jeżeli ustawodawstwo to wymaga okresów ubezpieczenia, – okresów zatrudnienia, jeżeli ustawodawstwo to wymaga okresów zatrudnienia lub – okresów pracy na własny rachunek, jeżeli ustawodawstwo to wymaga okresów pracy na własny rachunek. Wspomniany art. 65 ust. 5 lit. "a" rozporządzenia nr 883/2004 wskazuje, że całkowicie bezrobotny, który, w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym Państwie Członkowskim, niż właściwe Państwo Członkowskie, i który nadal mieszka w tym Państwie lub powróci do tego Państwa, otrzymuje świadczenia zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, tak jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Świadczenia te udzielane są przez instytucję miejsca zamieszkania. W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. (Dz. U. nr 136, poz. 1118 ze zm.), w przypadkach, o których mowa w art. 61 i art. 65 rozporządzenia nr 883/2004, marszałek województwa rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu albo odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z powyższego zespołu unormowań wynika zatem, że warunkiem koniecznym dla przyznania przez marszałka województwa prawa do zasiłku dla bezrobotnych, na gruncie ustawodawstwa krajowego w świetle przywołanych przepisów prawa unijnego, jest to, aby ubiegający się o to prawo miał miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Elementy służące ustaleniu przedmiotowego miejsca zamieszkania zostały określone w art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE z 2009 r., seria L, nr 284, s. 1 i n., ze zm.). Zgodnie z nim, w przypadku gdy pomiędzy instytucjami dwóch lub więcej Państw Członkowskich istnieje rozbieżność opinii w odniesieniu do ustalenia miejsca zamieszkania osoby, do której stosuje się rozporządzenie podstawowe, instytucje te ustalają na podstawie wspólnego porozumienia ośrodek interesów życiowych zainteresowanego w oparciu o ogólną ocenę wszystkich dostępnych informacji dotyczących istotnych okoliczności, które mogą obejmować, w stosownych przypadkach: a) czas trwania i ciągłość pobytu na terytorium zainteresowanych Państw Członkowskich; b) sytuację danej osoby, w tym: – charakter i specyfikę wykonywanej pracy, w szczególności miejsce, w którym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stały charakter oraz czas trwania każdej umowy o pracę; – jej sytuację rodzinną oraz więzi rodzinne; – prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym; – w przypadku studentów – źródło ich dochodu; – jej sytuację mieszkaniową, zwłaszcza informację, czy sytuacja ta ma charakter stały; – Państwo Członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. Dopiero w sytuacji, gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione powyżej nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje, wówczas – w myśl art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia nr 987/2009 – zamiar danej osoby, taki jaki wynika z tych okoliczności, a zwłaszcza powody, które skłoniły ją do przemieszczenia się, są uznawane za rozstrzygające dla ustalenia jej rzeczywistego miejsca zamieszkania. Ocena dokonywanych okoliczności określających miejsce zamieszkania osoby w okresie branym pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy przyznania prawa do zasiłku, musi być, zdaniem orzekającego Sądu, dokonywana wnikliwie, zgodnie z dyspozycją art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). M.F. zarzucił w skardze ich naruszenie przez organ, jednak stanowiska tego Sąd nie podziela. Organ w dostatecznym bowiem stopniu wyjaśnił czas trwania i ciągłość pobytu skarżącego w [...], charakter, czas i miejsce wykonywania przez niego pracy, jego sytuację rodzinną i więzi rodzinne, odniósł się do kwestii prowadzenia przez skarżącego działalności o charakterze niezarobkowym (która, jak wynika z akt, nie miała miejsca), jego sytuacji mieszkaniowej, a wreszcie przeanalizował to, czy skarżący miał w Polsce miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. Analiza przeprowadzona przez organ doprowadziła go do prawidłowego wniosku, że skarżący nie miał w badanym okresie miejsca zamieszkania, w rozumieniu omawianych przepisów, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących nieuwzględnienia przez organ celu jego wyjazdu do [...], jak również starań o pracę w Polsce czy wreszcie tego, że zarobione pieniądze skarżący przeznaczył na zakup mieszkania w kraju, wskazać należy na przywołany wcześniej art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia nr 987/2009. Wynika z niego, że dopiero, gdy okoliczności z art. 11 ust. 1 tego rozporządzenia nie pozwolą ustalić miejsca zamieszkania osoby, brane pod uwagę powinny być takie kwestie, jak zamiar skarżącego i powody, które skłoniły go do wyjazdu. Skoro jednak w sprawie organ w sposób właściwy wykazał, że skarżący nie miał miejsca zamieszkania na terytorium Polski na podstawie kryteriów określonych w art. 11 ust. 2 cyt. rozporządzenia, to nie był zobligowany do badania zamiaru i powodu wyjazdu skarżącego za granicę. Biorąc powyższe pod uwagę, zarzuty skarżącego, dotyczące wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, nie są zasadne, ponieważ organ administracji takiego naruszenia się nie dopuścił. Prawidłowo zostało bowiem w sprawie ustalone, że skarżący M.F. nie spełnił ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co uniemożliwiło przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Dlatego też, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.