II SA/Wa 358/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi O. M. na decyzję PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] na rzecz skarżącej O. M. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] PGE Dystrybucja S.A. Oddział W., na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p., odmówiła udostępnienia wszelkich dokumentów, dotyczących słupów energetycznych posadowionych na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w miejscowości C.. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] grudnia 2018 r. do PGE Dystrybucja S.A. Oddział W. wpłynął wniosek O. M. o udostępnienie informacji publicznej w postaci: decyzji o ustanowieniu słupów, zgody właściciela lub właścicieli na posadowienie słupów, map z umiejscowieniem słupów oraz wszelkich innych informacji i dokumentów będących w posiadaniu PGE i dotyczących posadowienia słupów energetycznych: 1 - na działce nr [...] w miejscowości C., 2 - na pograniczu działek nr [...]i [...] w miejscowości C. PGE Dystrybucja S.A. Oddział W. w odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2018 r. o numerze [...] poinformowała, że pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. udostępniła kopię decyzji nr [...] z dnia [...] września 1974 r. wydanej przez Urząd Powiatowy w O. Natomiast kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Spółka udostępniła wycinek mapy projektowej z zaznaczonym odcinkiem linii energetycznej. Ponadto poinformowano wnioskodawczynię, że Spółka nie jest w posiadaniu decyzji o ustanowieniu słupów, jak również zgód właściciela/li gruntów na posadowienie słupów. W piśmie tym poinformowano także, że w odniesieniu do wniosku o udostępnienie wszelkich innych informacji niż ww. a dotyczących słupów energetycznych posadowionych na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w miejscowości C., Spółka udzieli odpowiedzi odrębnym pismem. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] PGE Dystrybucja S.A. Oddział W. odmówiła udostępnienia informacji publicznej w pozostałym zakresie, tj. udostępnienia wszelkich dokumentów dotyczących słupów energetycznych posadowionych na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w miejscowości C., wskazując, iż wnioskowane informacje dotyczące dokumentacji technicznej stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, która jest z mocy u.d.i.p. wyłączona od obowiązku udostępnienia. Wskazano jednocześnie, że w stosunku do tych informacji podjęto określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ich ochrony przed udostępnianiem osobom trzecim, stosownie do zarządzenia Nr [...] Prezesa Zarządu PGE Dystrybucja S.A. z dnia [...] października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tym celu żądane dokumenty są przechowywane w archiwach Spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników. Nadto wskazano, że tajemnica wynika z faktu, iż materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej, co stanowi o realizacji zadań przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania systemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Powołano się również na znaczenie dokumentacji z punktu widzenia interesów Państwa z uwagi na to, że PGE Dystrybucja S.A. objęta jest cz. II Załącznika (pod poz. 1) treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo – obronnym (Dz.U. Nr 198, poz. 1314 ze zm.), a względy te potwierdzają tajemnicę oraz słuszność jej ochrony. O. M. [...] stycznia 2019 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję PGE Dystrybucja S.A. Oddział W. z dnia [...] grudnia 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw i bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy; 2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na arbitralnym i ogólnym stwierdzeniu, że żądane informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a ponadto że nie ma podstaw prawnych do udostępnienia żądanych informacji w zakresie decyzji lokalizacyjnych w trybie u.d.i.p. w sytuacji, gdy okoliczności te nie zostały przez Spółkę dostatecznie wyjaśnione ani należycie umotywowane, jak tego wymagają przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.; 3. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że informacja dotycząca posadowienia słupów jest tajemnicą przedsiębiorstwa, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy udzielenia informacji publicznej, podczas gdy żądane dokumenty urzędowe dotyczące posadowienia przez przedsiębiorstwo energetyczne urządzeń sieci energetycznej są informacją publiczną i nie mają wpływu na sytuację ekonomiczną przedsiębiorstwa, a ich ujawnienie nie wpłynie na sytuację przedsiębiorcy na rynku; 4. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na okoliczność, iż PGE S.A. objęta jest treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo - obronnym, podczas gdy żądane informacje pozostają bez znaczenia dla gospodarki i obronności kraju; 5. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zachodzi przesłanka ograniczenia prawa skarżącej do uzyskania informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy informacja, o którą wniosła nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa i nie ma charakteru poufnego, a ponadto nie ma wartości gospodarczej i służy ustaleniu, na jakiej podstawie prawnej PGE S.A. posadowiło słupy energetyczne na wskazanych nieruchomościach. Skarżąca wniosła o zobowiązanie skarżonego organu do udzielenia skarżącej informacji zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie od tego podmiotu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto o dopuszczenie dowodu z dokumentu - wydruku księgi wieczystej o nr [...] - na okoliczność własności nieruchomości; pism skarżącej z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] sierpnia 2018 r. wraz z potwierdzeniem, na okoliczność próby uzyskania przez Skarżącą informacji od PGE S.A. W odpowiedzi na skargę PGE Dystrybucja S.A. Oddział W. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że wnioskowana, a nieudostępniana informacja, zawiera informacje techniczne, technologiczne i organizacyjne przedsiębiorstwa PGE Dystrybucja S.A., albowiem określa w szczegółowy sposób m.in.: dane techniczne dotyczące rzeczonych urządzeń elektroenergetycznych, zastosowane w związku z ich posadowieniem (modernizacją) technologie, a także przebieg linii wchodzących w skład przedsiębiorstwa spółki, a jednocześnie stanowiących element większej całości, tj. sieci dystrybucyjnej. Wiedza osób trzecich o szczegółowych danych dotyczących rzeczonych urządzeń elektroenergetycznych (w tym o jej danych technicznych, zastosowanych technologiach, czy też o jej przebiegu i organizacji sieci Spółki), w szczególności w kontekście potencjalnych działań takich osób mających na celu zakłócenie pracy systemu dystrybucyjnego, może, więc niekorzystnie wpłynąć nie tylko na interes Spółki, ale również na bezpieczeństwo sieci, a co za tym idzie może stanowić zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania krajowego systemu elektroenergetycznego. Nadmieniono, że udostępnienie wnioskowanej informacji w kontekście doniosłości prowadzonej przez PGE Dystrybucja S.A. działalności gospodarczej oraz wagi pozostającej w dyspozycji Spółki sieci stanowić może nie tylko zagrożenie dla interesów Spółki oraz odbiorców dystrybuowanej przez nią energii elektrycznej, ale również zagrożenie bezpieczeństwa energetycznego kraju. Podkreślono, że wnioskowana informacja nie była też i nie jest podawana do wiadomości publicznej, a w jej zakresie Spółka podjęła niezbędne działania celem zachowania tejże informacji w poufności. Ponadto uznano, że udostępnienie informacji, stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy PGE Dystrybucja S.A., może mieć negatywny wpływ na notowania jej właściciela (jedynego akcjonariusza), tj. spółki PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. i pośrednio może tym samym wpłynąć niekorzystnie na sytuację majątkową PGE Dystrybucja S.A. i naruszać jej interes. Zdaniem Spółki, choćby już z tego punktu widzenia informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorcy PGE Dystrybucja S.A., w tym wnioskowana w niniejszej sprawie, ma wartość gospodarczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest legalność decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, to na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 21 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) dalej u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości fakt, iż PGE Dystrybucja S.A. Oddział W. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. taki obowiązek spoczywa zarówno na jednostkach organizacyjnych, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, jak i na osobach prawnych, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Odnośnie zaś kwestii charakteru informacji objętych zaskarżonym rozstrzygnięciem, to zauważyć należy, iż inicjujący postępowanie wniosek o udostępnienie informacji publicznej miał charakter złożony i w zakresie objętym skargą nie dotyczył udostępnienia jednej, konkretnie wskazanej informacji, względnie jednego dokumentu, lecz udostępnienia szeregu różnego rodzaju informacji i ich nośników (dokumentów). Wnioskodawczyni domagała się udostępnienia: decyzji o ustanowieniu słupów, zgody właściciela lub właścicieli na posadowienie słupów, map z umiejscowieniem słupów oraz wszelkich innych informacji i dokumentów będących w posiadaniu PGE i dotyczących posadowienia słupów energetycznych na działce nr [...] w miejscowości C. i na pograniczu działek nr [...] i [...] w miejscowości C. PGE Dystrybucja S.A. Oddział W. udostępniło skarżącej, pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., kopię decyzji nr [...] z dnia [...] września 1974 r. wydanej przez Urząd Powiatowy w O., jak również wycinek mapy projektowej z zaznaczonym odcinkiem linii energetycznej (pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r.). Jednocześnie pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. poinformowano skarżącą, że Spółka nie jest w posiadaniu decyzji o ustanowieniu słupów, jak również zgód właściciela/li gruntów na posadowienie słupów. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie skarżona Spółka nie rozpoznała wniosku skarżącej, co do istoty, gdyż z jednej strony Spółka odmówiła udostępnienia żądanych informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, z drugiej zaś stwierdziła w sentencji decyzji, że odmowa dotyczy udostępnienia wszelkich dokumentów dotyczących słupów energetycznych posadowionych na działkach o numerach [...] i [...] w miejscowości C., nie wskazując, o jaką dokumentację chodzi. Przedstawiona Sądowi dokumentacja dotycząca słupów energetycznych posadowionych na działkach o numerach [...] i [...] w miejscowości C. ma charakter zróżnicowany i ocena, czy prawo do ich udostępnienia podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy winna być dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z posiadanych i nieudostępnionych informacji, z wyraźnym wskazaniem, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia danej konkretnej informacji. Powyższym wymogom zaskarżone rozstrzygnięcie nie sprostało, albowiem ograniczyło się ono do generalnego wskazania, iż poza decyzją administracyjną i wycinkiem mapy projektowej z zaznaczonym odcinkiem linii energetycznej, które udostępniła, całość posiadanych przez Spółkę informacji wnioskowanych przez skarżącą objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa, bez próby wykazania, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za uznaniem poszczególnych informacji za objęte taką tajemnicą. Zawarte w kontrolowanym rozstrzygnięciu, li tylko ogólnikowe odesłanie do unormowań, obowiązującego w Spółce zarządzenia nr [...] Prezesa Zarządu PGE Dystrybucja S.A. z dnia [...] października 2015 r. ws. wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, tego wymogu nie spełnia. Tym bardziej, że sam fakt formalnego objęcia określonych kategorii informacji (dokumentów, danych itp.) postanowieniami Instrukcji wcale nie oznacza, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w znaczeniu materialnym (por.: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2014, nr 1, s. 22; wyrok NSA z 05. lipca 2013 r. I OSK 511/13, CBOSA). Wskazane w uzasadnieniu tegoż wyroku poglądy i argumenty Sąd, orzekający w niniejszej, sprawie w pełni podziela. Poza tym zaskarżone rozstrzygnięcie nie przesądza, samo w sobie, czy przedmiotowe informacje stanowią w ogóle informację publiczną, czy też nie. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Przedsiębiorca musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej z powyższego powodu muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Nie jest zatem możliwe do zaakceptowania stanowisko, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy miałaby decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Opowiedzenie się za takim poglądem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłoby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę. Skoro skarżona Spółka nie wykazała, że żądane przez skarżącą informacje mają wartość gospodarczą, oraz że poprzez ich ujawnienie istnieje realna możliwość naruszenia interesów przedsiębiorcy, to brak ten czyni odmowę udostępnienia żądanych informacji publicznych przedwczesną. Podkreślić przy tym należy, że Sąd w żadnej mierze nie przesądza o sposobie finalnego załatwienia tego wniosku, albowiem charakter uchybień, jakich dopuszczono się przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć, uniemożliwił Sądowi dokonanie merytorycznej oceny trafności poglądu, iż w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia żądanych informacji. Ocena taka będzie możliwa dopiero po proceduralnie prawidłowym rozpoznaniu sprawy, a w przypadku powtórnej odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji dodatkowo po opatrzeniu takiego odmownego rozstrzygnięcia uzasadnieniem odpowiadającym w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 in principio u.d.i.p. i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że zaskarżona decyzja zawiera nieprawidłowe oznaczenie stron postępowania poprzez wskazanie w niej, jako adresata rozstrzygnięcia, pełnomocnika strony zamiast wnioskodawcy O. M. będącej jednocześnie stroną skarżącą, którego pełnomocnik reprezentuje. Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 21 u.d.i.p., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego go radcy prawnego, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), w wysokości 480 zł – łącznie 680 zł. Odnosząc się zaś do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V p.p.s.a., regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200). Tak więc, nawet w przypadku oddalenia skargi, Sąd nie miałby podstaw prawnych do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.