II SA/Wa 359/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant specjalista – Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pokrycia kosztów przekwalifikowania zawodowego w ramach pomocy rekonwersyjnej – uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji – Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w K. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 120 ust. 3 pkt 2, ust. 4 pkt 1, ust. 4a pkt 1, ust. 4b pkt 3 i ust. 4e ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1726) oraz § 6 ust. 1 pkt 1, § 7 ust. 1 ust. 2 i 3, § 8, § 10, § 11 ust 1, § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych (Dz. U. z 2014r. poz. 1622), nie wyraził zgody [...]. K. R. na realizowane w ramach pomocy rekonwersyjnej sfinansowanie kosztów kwalifikacji wstępnej przyspieszonej do kat. D, D1, DE, D1E oraz szkolenia okresowego do kat. C, C1, CE, C1E, organizowanych przez Ośrodek Szkolenia Motorowego i Szkolenia Zawodowego [...] J. G. w [...]., w terminie od [...] września 2017 r. do [...] grudnia 2017 r., w wysokości 3.000,00 zł. W uzasadnieniu podał, że w dniu [...] lipca 2017 r., poprzez Ośrodek Aktywizacji Zawodowej w K., skarżący wystąpił do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w K. z wnioskiem o sfinansowanie kosztów kwalifikacji wstępnej przyspieszonej do kat. D, D1, DE, D1E oraz szkolenia okresowego do kat. C, C1, CE, C1E, organizowanych przez Ośrodek Szkolenia Motorowego i Szkolenia Zawodowego [...] J. G. w [...]., w terminie od [...] września 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. w wysokości 3.000,00 zł. W powyższej sprawie wydano negatywną decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Po odwołaniu się od niej, Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych MON uchylił w całości decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w K. i polecił ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji, po przeanalizowaniu ustalono prawidłową wysługę lat służby wojskowej skarżącego, tj. 15 lat, 9 miesięcy i 17 dni, zaś wymienionemu została już udzielona pomoc rekonwersyjna decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] oraz decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] na łączną kwotę 3.750,00 zł. Tym samym skarżący wykorzystał w całości przysługujący w tym czasie limit finansowy i jego wykorzystanie skutkuje wygaśnięciem prawa do objęcia pomocą rekonwersyjną. W odwołaniu z dnia [...] listopada 2017 r. do Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – skarżący podał, że w 2013 r. wykorzystał limit środków finansowych na przekwalifikowanie zawodowe przysługujący żołnierzowi zawodowemu po 4 i po 12 latach służby, a obecnie jest czynnym żołnierzem zawodowym, posiada ponad piętnaście lat służby wojskowej i jest uprawniony do limitu środków finansowych na przekwalifikowanie zawodowe w maksymalnej wysokości, tj. 7200 zł. Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], mając za podstawę127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że uprawnienia żołnierzy zwolnionych po dniu 1 lipca 2004 r. określa ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w tym jej art. 120 przewidujący możliwość korzystania przez żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania i pośrednictwa pracy, udzielanej przez właściwe organy. Zgodnie z art. 120 ust. 1 ustawy, były żołnierz zawodowy, z wyjątkiem zwolnionego ze służby wojskowej z powodu, o którym mowa w art. 111 pkt 1, 12 – 15, w okresie dwóch lat od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, może korzystać z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania i pośrednictwa pracy. Wyjątek od tej zasady przewiduje przepis art. 120 ust. 3, zgodnie z którym pomocą w zakresie przekwalifikowania zawodowego może być objęty, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, również żołnierz pełniący zawodową służbę wojskową, na dwa lata przed zwolnieniem z tej służby, o ile pełnił ją co najmniej cztery lata. Wysokość limitu na przekwalifikowanie zawodowe, zgodnie z art. 120 ust. 4a pkt 1 ustawy wynosi 75% najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego obowiązującego w dniu 1 stycznia roku kalendarzowego, w którym zainteresowany wystąpił z wnioskiem o udzielenie pomocy w przekwalifikowaniu zawodowym. Ponadto art. 4b ww. przepisu precyzuje, że żołnierzowi zawodowemu pokrywa się koszty przekwalifikowania w wysokości: – 100% limitu, tj. 2400 zł – po 4 latach służby wojskowej, – 200% limitu, tj. 4800 zł – po 9 latach służby wojskowej, – 300% limitu tj. 7200 zł – po 15 latach służby wojskowej. Skarżący w dniu [...] lipca 2017 r. wystąpił do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w K. z wnioskiem o sfinansowanie kosztów przekwalifikowania zawodowego i w dniu [...] lipca 2017 r. oświadczył, że zamierza zwolnić się z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] lutego 2018 r. W aktach zgromadzonych w przedmiotowej sprawie znajduje się dokument Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w K. z dnia [...] października 2017 r. z którego wynika, że zainteresowany na dzień [...] lipca 2017 r. posiadał 15 lat, 9 miesięcy i 17 dni czynnej służby wojskowej. Jednakże skarżący dwukrotnie w 2013 r. korzystał z pomocy rekonwersyjnej i decyzjami Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w K. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] na kwotę 1875 zł oraz z dnia [...] października 2013 r. nr [...] również na kwotę 1875 zł. Zatem uzyskał pomoc rekonwersyjną w łącznej wysokości 3750 zł., czym w tamtej dacie wykorzystał przysługujący mu limit środków finansowych na przekwalifikowanie zawodowe. Stąd też w zaistniałej sytuacji brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego, bowiem przesądza o tym fakt, iż pomimo, że [...] K. R. w dacie składania kolejnego wniosku o pomoc rekonwersyjną tj. [...] lipca 2017 r. posiadał 15 lat, 9 miesięcy i 11 dni służby wojskowej i tym samym wypełniał postanowienia art. 120 ust. 4b ustawy, to w 2013 roku wykorzystał w całości limit środków finansowych przysługujący mu na przekwalifikowanie zawodowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący K.R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na braku uzasadnieniu decyzji, z którego wynikałoby dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. artykułu 120 ust. 4b pkt.3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych polegające na odmowie przyznania środków finansowych na przekwalifikowanie zawodowe, z uwagi na ich wykorzystanie w 2013 roku, podczas gdy przy uwzględnieniu otrzymanych już środków nadal przysługuje mu 3450 zł w ramach pomocy rekonwersyjnej. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że w ramach działań rekonwersyjnych w 2013 roku dwukrotnie korzystał z pomocy finansowej, po 4 i 12 latach służby zawodowej. Niezrozumiała jest zatem decyzja organu odmawiająca sfinansowania kosztów przekwalifikowania zawodowego po 15 latach służby i zwiększonym limicie pomocy, podczas gdy poprzednia decyzja, po 12 latach służby, uwzględniała jego wniosek w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 120 ust 4b pkt. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przysługuje mu 7200 zł pomocy rekonwersyjnej na pokrycie kosztów przekwalifikowania zawodowego. W 2013 roku wykorzystał przysługujący mu w tamtym czasie limit środków finansowych który łącznie wyniósł 3750 zł. Przy uwzględnieniu dotychczas otrzymanej pomocy finansowej tj. wskazanych 3750 zł, nadal przysługuje 3450 zł z całkowitej kwoty 7200 zł. Kwota jakiej się domaga, jest zatem niższa o 450 zł od tej jaka mu przysługuje po uwzględnieniu dotychczas przyznanych środków. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że skarżący w wyniku wydanych w 2013 r. decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w K., otrzymał prawo i skorzystał z pomocy rekonwersyjnej w maksymalnie przysługującej mu w 2013 roku wysokości tj. 3750 zł i tym samym z dniem wyczerpania limitu środków finansowych na przekwalifikowanie zawodowe, zrealizował przysługujące mu uprawnienie. Powyższe wynika z tego, że fakt otrzymania przez uprawnionego decyzji opiewającej na cały przysługujący mu w danym czasie limit, powoduje sytuację, w której niejako "skonsumował" swoje uprawnienie do finansowania przekwalifikowania zawodowego, a tym samym nie może ponownie nabyć do niego prawa. Przyjęcie innej interpretacji przedmiotowego przepisu byłoby sprzeczne z celem jego wprowadzenia i mogłoby prowadzić do niczym nie uzasadnionej nierówności traktowania żołnierzy, w sytuacji kontynuowania służby wojskowej ponad wynikający z ustawy 2-letni okres. W konsekwencji interpretacja taka doprowadziłaby do naruszenia art. 120 ust. 3 ustawy poprzez wydłużenie wstecz okresu uprawniającego żołnierzy do ubiegania się o pomoc na przekwalifikowanie zawodowe ponad określone w tym przepisie 2 lata. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w przypadku [...] oznaczałoby to, że ma on prawo do pomocy rekonwersyjnej na ponad 4 lata przed zwolnieniem, co stoi w oczywistej sprzeczności ze wskazanym w art. 120 ust. 3 ustawy 2-letnim terminem. W związku z powyższym wskazano, że skarżący w 2013 r. wykorzystał w pełni przysługujące mu uprawnienie z tytułu przekwalifikowania zawodowego, a fakt kontynuowania służby wojskowej nie powoduje powstania ponownego prawa do tego świadczenia. Dodano ponadto, że w 2013 r. przyjęto, że zostanie on zwolniony z dniem [...] czerwca 2014 r., ale zdarzenie to z nieznanych organowi orzekającemu przyczyn nie nastąpiło. Tak więc w 2017 r. stan faktyczny jest inny, gdyż po pierwsze skarżący pozostaje po raz drugi w okresie 2-ch lat przed zwolnieniem oraz wyczerpał przysługujący mu limit na przekwalifikowanie zawodowe, a tym samym zrealizował przysługujące mu uprawnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli wskazane w skardze. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302) w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a i według brzmienia § 2, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zarówno Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w K., jak i Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, są związani rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Muszą więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto są zobowiązani do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Muszą wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że organy obu instancji naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz zasadę przekonywania określoną w art. 11 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z istoty uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc winno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strona nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. W analizowanym przypadku, brak zawarcia w uzasadnieniu nawet syntetycznych rozważań na temat zasadniczych argumentów oraz kwestii dowodzi, że organy nie dokonały kompleksowej wykładni adekwatnych regulacji prawnych oraz nieprawidłowo rozpatrzyły i oceniły materiał dowodowy. Bezspornie zatem uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonych decyzji, a w konsekwencji uniemożliwiono Sądowi kontrolę swojego stanowiska w tym zakresie. Wskazać bowiem należy, że skarżący już w przeszłości, bo decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] i decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], uzyskał pomoc rekonwersyjną na łączną kwotę 3.750 zł, odpowiednio po kwocie w wysokości 1875 zł i to na podstawie art. 120 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W myśl tego przepisu, żołnierz zawodowy, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może korzystać, na terenie kraju, z pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego i pośrednictwa pracy na dwa lata przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, o ile pełnił tę służbę co najmniej cztery lata. Jednakże skarżący po raz trzeci zwraca się o pomoc rekonwersyjną, podczas gdy nie wiadomo, czy po uzyskaniu tej pomocy w roku 2013, został zwolniony ze służby wojskowej, czy też nie i jakie były tego przyczyny. Sam zaś organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę stwierdza bowiem, że "W roku 2013 przyjęto, że zostanie zwolniony z dniem [...] czerwca 2014 r., ale zdarzenie to z nieznanych orzekającemu organowi przyczyn nie nastąpiło". Nie wyjaśniono również, z jakich powodów skarżący w roku 2013 uzyskał dwukrotną pomoc rekonwersyjną. Fakt ten potwierdził na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu. Jest to o tyle istotne, bowiem jeśli przyjąć, że skarżący nie został zwolniony ze służby wojskowej, to należałoby rozważyć, czy nie mamy tu do czynienia ze świadczeniem nienależnym, zaś pełnomocnik organu na rozprawie nie był w stanie odpowiedzieć, czy uzyskane świadczenie zostało ewentualnie zwrócone przez skarżącego. Nie można również wykluczyć i takiej sytuacji, że skarżący zwrócił uzyskana w roku 2013 kwotę pomocy rekonwersyjnej w wysokości 3750 zł. W ocenie Sądu dopiero dokładne zbadanie przez organ i wyjaśnienie tej właśnie kwestii, umożliwia zajęcie stanowiska co do wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r., zaś przy tak mało precyzyjnie ustalonym stanem faktycznym, przedwczesnym jest w chwili obecnej ustosunkowaniem się do żądania K. R. Wobec powyższego rozpoznając sprawę na nowo, organy uwzględnią powyższe rozważania i wskazania Sądu, a następnie podejmą decyzję w sprawie wniosku skarżącego kpr. K. R. [...] lipca 2017 r. w sprawie sfinansowania kosztów w ramach pomocy rekonwersyjnej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.