II SA/Wa 36/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spraw.), Janusz Walawski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi C.M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej – oddala skargę – Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 13 ust. 7 i art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: z 2010 r. Dz. U. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) i art. 17 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143 ze zm.) decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającą wypłaty C. M. odprawy mieszkaniowej. W sprawie ustalono stan faktyczny. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. Szef Służby Zakwaterowania i Budownictwa przyznał C. M. kredyt bankowy w kwocie [...] zł na budowę domu jednorodzinnego w S. Następnie Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w B., działając na wniosek C. M., decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. przyznał wnioskodawcy dodatkową ulgę w formie zwrotnej na budowę ww. domu w wysokości [...] zł. Wnioskodawca zobowiązał się zwolnić zajmowaną kwaterę w B. przy ul. [...] m [...] w sierpniu 1980 r. Po pięciu latach budowy Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego na prośbę zainteresowanego wyraził zgodę na przedłużenie terminu zakończenia budowy, a tym samym rozliczenia z zajmowanej kwatery stałej do dnia [...] maja 1984 r. Następnie w dniu [...] maja 1984 r. C. M. zwrócił się do Szefa Wojskowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego z prośbą o zgodę na zwrot otrzymanej dodatkowej ulgi zwrotnej i umożliwienie jej spłaty w systemie ratalnym. W aktach sprawy znajduje się kopia potwierdzenia wpłaty kwoty [...] zł w dniu [...] czerwca 1984 r. W dniu [...] lipca 1994 r. C. M. zwrócił się do Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w W. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo Budowlanego w W. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. odmówił wnioskującemu przyznania pomocy finansowej na budowę przedmiotowego domu. W uzasadnieniu wskazał, iż zainteresowany uchylał się od faktycznego rozliczenia z ulgi w formie zwrotnej dokonując zwrotu bez uzasadnienia nie przedstawiając faktów o trudnościach w zakończeniu budowy domu realizowanego od [...] września 1975 r. Powyższą decyzję utrzymał w mocy Szef Służby Zakwaterowania i Budownictwa WOW decyzją nr [...] z dnia [...] października 1994 r. wskazując, iż otrzymana w 1978 r. pomoc finansowa została zwrócona w dniu [...] czerwca 1984 r., tj. po 6-ciu latach bez zachowania decyzji formalno-prawnej. Dodał, że zainteresowany na podstawie decyzji Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa WOW uzyskał kredyt bankowy. Wnioskodawca nie odwołał się od powyższej decyzji do sądu administracyjnego. Następnie w dniu [...] stycznia 1997 r. C. M. wystąpił z wnioskiem o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Jednak organy Agencji odmawiały zawarcia umowy w tej sprawie z uwagi na przyznaną skarżącemu dodatkową ulgę w formie zwrotnej. Dlatego C. M. skierował w dniu [...] marca 2012 r. do Sądu Okręgowego w B. pozew o zasądzenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Sąd Okręgowy w B. [...] Wydział Cywilny postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...] odrzucił ww. pozew, wskazując, iż z uwagi na wejście w życie przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143 ze zm.) roszczenie strony przekształciło się w prawo dochodzenia odprawy mieszkaniowej, które realizowane jest w drodze decyzji administracyjnej. Następnie Sąd Okręgowy w B. [...] Wydział Cywilny postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. sygn. akt [...] odrzucił zażalenie C. M. na powyższe postanowienie. W związku z powyższym C. M. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. (data wpływu) zwrócił się do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w [...] o wydanie decyzji o przyznaniu prawa do odprawy mieszkaniowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił wypłaty wnioskodawcy odprawy mieszkaniowej. W odwołaniu od powyższej decyzji C. M. wskazał, że w dniu [...] czerwca 1984 r. dokonał zwrotu otrzymanej pomocy finansowej, jak również w dniu [...] października 1994 r. przekazał mieszkanie. Z tych względów, jak twierdzi dokonał wszelkich formalności do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że stosownie do przepisów powoływanych ustaw uprawnienie do odprawy mieszkaniowej nabywały jedynie osoby uprawnione do ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery. Tymczasem C. M. uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego nie przysługiwało. Organ dokonał w tym zakresie analizy przepisów i wyjaśnił, że żołnierzowi zawodowemu przysługiwało prawo do osobnej kwatery stałej jak i też pomoc finansowa z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie m.in. domu jednorodzinnego. Przy czym brak było możliwości skorzystania z dwóch uprawnień jednocześnie. Przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej żołnierzowi zawodowemu zajmującemu osobną kwaterę stałą, wiązało się ze zwolnieniem zajmowanej kwatery. Organ wyjaśnił też, że zwrot pomocy uzyskanej z funduszu mieszkaniowego nie stwarzał podstaw do odzyskania prawa do przydziału kwatery. Dlatego też w ocenie organu dokonanie przez C. M. wpłaty przyznanej kwoty pomocy finansowej prawie po 6 latach w wartości nominalnej nie przywracało mu prawa do osobnej kwatery stałej, a zatem brak było możliwości przyznania stronie dochodzonego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję C. M. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, lub jej zmianę przez jej uchylenie i wydanie orzeczenia uwzględniającego roszczenie w całości, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem uwzględnienia roszczenia w całości. Podkreślił, że zdał kwaterę i zwrócił otrzymaną pomoc, a fakt ten nie został zakwestionowany przez ówczesnego Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga C. M. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) w art. 47 reguluje uprawnienie do odprawy mieszkaniowej, jako świadczenie przysługujące żołnierzowi zawodowemu. Zgodnie z art. 23 ust. 1 odprawa mieszkaniowa, przysługuje żołnierzowi: 1) służby stałej: a) zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy, b) który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy, 2) służby kontraktowej zwalnianemu z zawodowej służby, wojskowej o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, jeżeli inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową lub wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami tej służby, z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze. Cytowany art. 23 ust. 1, w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą ma zastosowanie do żołnierzy służby stałej zwalnianych z zawodowej służby wojskowej poczynając od dnia 1 lipca 2004 r. Do żołnierzy zwolnionych przed tym dniem, zastosowanie ma art. 17 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143) zgodnie z którym osoby, które złożyły wniosek o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery stałej, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., który do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy nie został zakończony zawarciem umowy, zachowują prawo do wypłaty tego ekwiwalentu w terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 1). Osoby uprawnione do ekwiwalentu, o którym mowa w ust. 1, mogą zrzec się przysługującego im prawa przed terminem wskazanym w ust. 1, składając właściwemu dyrektorowi oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oświadczenie na piśmie (ust. 2). W przypadku upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, albo złożenia oświadczenia, o którym mowa w ust. 2, prawo do wypłaty ekwiwalentu w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery stałej staje się prawem do odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 3). Z powyższego przepisu wynika zatem, że uprawnienie do odprawy mieszkaniowej nabywają ci żołnierze, którzy byli uprawnieni do ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery stałej. Dlatego też należy w pierwszej kolejności ocenić, czy skarżący takie prawo posiadał. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że C. M. w dniu [...] stycznia 1997 r. wystąpił z wnioskiem o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Jednak organy Agencji odmówiły mu zawarcia umowy w tej sprawie z uwagi na przyznaną skarżącemu dodatkową ulgę w formie zwrotnej. Na mocy decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w B. nr [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. przyznano skarżącemu dodatkową ulgę w formie zwrotnej na budowę domu w wysokości [...] zł. Tego faktu strony również nie kwestionują. Strony pozostają natomiast w sporze, co do skutku zwrotu powyższej pomocy – czy miała ona wpływ na uzyskanie przez skarżącego prawa do odprawy mieszkaniowej. Dla oceny powyższych okoliczności niezbędnym jest przeanalizowanie przepisów prawa, na podstawie których przyznano skarżącemu powyższą pomoc finansową, tj. ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r., Nr 5 poz. 19 ze zm.), uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. (M.P. Nr 32, poz. 193) oraz zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania pomocy z funduszu mieszkaniowego na budownictwo mieszkaniowe (Dz. Rozk. Nr 21 poz. 104). Zgodnie z § 1 i 2 cytowanej uchwały nr [...] Rady Ministrów żołnierzom zawodowym i pozostałym osobom posiadającym ustawowe prawo do osobnej kwatery stałej zapewniało się pomoc Państwa realizowaną z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej, które mogły być użyte m.in. na udzielanie osobom uprawnionym kredytu bankowego na budowę domów jednorodzinnych oraz przyznanie dodatkowych ulg w formie bezzwrotnej pomocy finansowej na uzupełnienie własnego wkładu budowlanego na budownictwo jednorodzinne. Przy czym stosownie do § 4 cytowanej uchwały uzyskanie pomocy finansowej rodziło po stronie osoby uprawnionej obowiązek opróżnienia zajmowanej kwatery. Natomiast z art. 9, art. 26 i art. 28 cytowanej ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r. wynika, że żołnierzowi zawodowemu przysługiwało prawo do osobnej kwatery stałej oraz pomoc finansowa z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie m.in. domu jednorodzinnego. Jednak nie było możliwości skorzystania z dwóch uprawnień jednocześnie. Ustawodawca przewidział również możliwość zwrotu otrzymanej pomocy finansowej, skutkującej ponownym nabyciem prawa do przydzielenia osobnej kwatery stałej, jednak zgodnie z art. 27 ust. 2 i 3 obowiązującej wówczas ustawy o zakwaterowaniu z 1973 r. było to możliwe tylko w przypadku: 1) przeniesienia służbowego do innej miejscowości, 2) zamiany lokalu mieszkalnego uzyskanego przy pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego z osobą zajmującą osobną kwaterę stałą - jeżeli zwróci udzieloną mu pomoc finansową. Analogiczny zapis zawierał § 22 zarządzenia nr [...], zgodnie z którym zwrot pomocy uzyskanej z funduszu mieszkaniowego nie stwarzał podstaw do odzyskania prawa do przydziału kwatery. Jedynie w sytuacji, gdy żołnierz zawodowy, który w związku ze służbowym przeniesieniem do innej miejscowości zbył dom jednorodzinny oraz zwrócił w całości przyznaną pomoc z funduszu mieszkaniowego nabywał prawo do kwatery w nowym miejscu pełnienia służby. Wówczas zgodnie z ust. 5 tego przepisu w nowym miejscu pełnienia służby mógł ponownie ubiegać się o uzyskanie mieszkania (§ 2) i otrzymać pomoc finansową. Mając na uwadze przytoczone powyżej uregulowania prawne należy stwierdzić, że C. M. w rozpoznawanej sprawie uzyskał pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego. I ten właśnie fakt przesądził, że był on obowiązany zwolnić zajmowaną kwaterę. Natomiast późniejszy zwrot powyższej pomocy nie miał w ocenie Sądu skutku ponownego nabycia uprawnienia do kwatery. Powyższa czynność nie mieściła się bowiem w okolicznościach opisanych w cytowanym powyżej art. 27 ust. 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu z 1973 r. – skarżący nie został bowiem przeniesiony służbowo do innej miejscowości ani też nie doszło do zamiany lokalu mieszkalnego uzyskanego przy pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego z osobą zajmującą osobną kwaterę stałą. Należy również, w ocenie Sądu, zwrócić uwagę, że skarżący co prawda zwrócił pożyczoną kwotę, jednak dokonał tego dopiero po sześciu latach od udzielenia pożyczki i to w nominalnej wysokości. Zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, że w tym czasie nie skorzystał w jakikolwiek sposób z przydzielonej kwoty, ani też nie uzyskał jakiejkolwiek korzyści, biorąc pod uwagę zwłaszcza różnicę pomiędzy wartością wypłaconej, a wartością zwróconej kwoty. Dla przykładu należy wskazać, że przeciętne wynagrodzenie w 1978 r. wyniosło 58 644 zł rocznie – zatem udzielona kwota pożyczki (178.616 zł) to ponad trzykrotność wynagrodzenia rocznego, a przeciętne wynagrodzenie w 1984 r. wyniosło 202 056 zł rocznie – zatem zwrócona kwota pożyczki (178.616 zł) to nawet nie równowartość wynagrodzenia rocznego (por. dane zawarte na stronie internetowej http://www.zus.pl/default.asp?p=4&id=3381). Konkludując skoro skarżący otrzymał pomoc finansową – w postaci pożyczki zwrotnej w 1978 r. i z tego powodu zobowiązany był zwrócić przydzielony lokal mieszkalny, to nie miał już uprawienia do ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z prawa do osobnej kwatery stałej, a tym samym nie miał uprawnienia do odprawy mieszkaniowej. Jego prawo do lokalu zostało zrealizowane w 1978 r. i dlatego też organ słusznie odmówił skarżącemu wypłaty odprawy mieszkaniowej. W przeciwnym bowiem razie doszłoby do sytuacji, w której skarżący otrzymałby dwa razy świadczenie z tego samego tytułu, choć inaczej nazwane. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.