II SA/Wa 360/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] odmawiającą przyznania J. C. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. J. C. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. We wniosku zainteresowany podniósł, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Podał, że łącznie przepracował 23 lata, lecz obecnie pozostaje bez środków do życia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania J. C. wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że na przestrzeni [...] lat życia zainteresowany udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 23 lata, 3 miesiące i 2 dni. Jednakże po ustaniu zatrudnienia w dniu [...] grudnia 1998 r. do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy w czerwcu 2006 r., tj. przez ponad 7 lat, nie został udowodniony żaden okres pracy potwierdzony opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W tym okresie J. C. nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Tym samym nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przez stronę przeszkód w kontynuowaniu ubezpieczenia i nabyciu uprawnień do świadczenia ustawowego, o których mowa w ww. przepisie. Niespełnienie zaś jednej z przesłanek z art. 83 ww. ustawy wykluczało możliwość przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją J. C. wskazał, że nie był w stanie podjąć zatrudnienia w okresie poprzedzającym wydanie orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, bowiem na przeszkodzie temu stała postępująca i późno rozpoznana choroba. Wielokrotnie podejmował on próby podjęcia zatrudnienia, lecz z powodu następującego po paru godzinach pracy zmęczenia, pracodawcy nie chcieli go zatrudniać. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko w sprawie. Odnosząc się do argumentacji strony przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podniósł, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS jest dla organu rentowego jak i Prezesa ZUS wiążące, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ podkreślił, że w aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek dokumentacji lekarskiej potwierdzającej okoliczność wcześniejszego wystąpienia choroby niż zostało to stwierdzone w orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] lipca 2006 r., ponadto wyjaśnił, że dla ustalenia daty powstania inwalidztwa nie mogą być uznane za wystarczające dowolne przypuszczenia, lecz konieczne są dowody zawierające dane, pozwalające na niewątpliwe, bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty powstania inwalidztwa. Do dowodów takich należą przede wszystkim dokumenty lekarskie, tj. karty choroby, historie choroby, analizy, itp. Rozpatrując wniosek o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku podano przebieg ubezpieczenia wnioskodawcy przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy, który nie dawał podstaw do przyjęcia, że niespełnienie warunków świadczenia ustawowego było spowodowane szczególnymi okolicznościami. Podnoszone zaś przez stronę trudne warunki materialne nie stanowiły wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę poprzez przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W skardze podniósł, że w jego ocenie w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy. Legitymuje się on bowiem orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy z powodu ogólnego stanu zdrowia. Ze względu na niepełnosprawność spowodowaną usunięciem [...] nie będzie mógł w przyszłości podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Ponadto podał, że poważnie zachorował już w 1987 r. i na przebieg zatrudnia w ostatnich 20 latach jego stan zdrowia miał duży wpływ. Jako [...] mógł bowiem podjąć jedynie pracę fizyczną, a jego zły stan zdrowia wykluczał wykonywanie pracy wymagającej dużego wysiłku fizycznego. Ograniczone możliwości zatrudnienia i brak w regionie ofert pracy oraz możliwości przekwalifikowania się spowodowało, że w ostatnich latach nie był w stanie znaleźć pracy zarobkowej. Tym samym zaistniała również przesłanka szczególnych okoliczności, o której mowa w art. 83 ww. ustawy. Skarżący podniósł dodatkowo, że na co dzień korzysta z opieki matki i wspólnie utrzymując się z jej emerytury w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać należy, że w przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 ww. ustawy, Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie uzasadnił należycie wydanych w sprawie decyzji, albowiem nie przytoczono w nich istotnych okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni związek z przesłankami orzekania o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku, określonymi w przepisie stanowiącym postawę rozstrzygnięcia. Uchybienia te, w ocenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia oparł na stwierdzeniu, że ostatnio udowodniony okres składkowy skarżącego przypada na dzień [...] grudnia 1998 r. i od tej daty do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy od [...] czerwca 2006 r., tj. przez ponad 7 lat, nie został udowodniony żaden okres pracy potwierdzony opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W tym okresie skarżący był zdolny do pracy, zatem nie zaistniały przeszkody do kontynuowania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Zgromadzony w sprawie materiał nie pozwalał zatem na stwierdzenie, że skarżący nie spełnił warunków do świadczenia na skutek niezależnych od swojej woli okoliczności, co wykluczało możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ww. ustawy. Z powyższej argumentacji wynika, że wniosek strony o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oceniono wg. wymagań odnoszących się do zwykłej renty. Organ nie wyjaśnił, z jakiego powodu doszło do powstania 7 letniej przerwy w ubezpieczeniu, co stanowiło przyczynę takiego stanu rzeczy, a tym samym czy strona miała realne, a nie tylko teoretyczne, możliwości kontynuowania ubezpieczenia. Trzeba mieć na uwadze, że skarżący w wieku [...] lat "wypracował" stosunkowo duży okres składkowy wynoszący ponad 23 lata, a więc przez znaczną część swego życia był aktywny zawodowo. Z wniosku Oddziału ZUS w W. nr [...] wnika, iż J. C. w 1987 r. był poddany leczeniu z powodu stwierdzenia u niego [...]. Ponadto z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w S. z dnia [...] września 2006 r. wynika, iż od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia wydania zaświadczenia skarżący był zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Powszechnie wiadomym jest również, że w okresie załamania gospodarczego przypadającego na pierwszą połowę roku 2000, w regionie [...] zanotowano jedno z największych w Polsce wskaźników bezrobocia strukturalnego. Biorąc powyższe pod uwagę nie można zgodzić się z organem orzekającym, iż zgromadzony w sprawie materiał nie pozwalał na stwierdzenie, że skarżący nie spełnił warunków do świadczenia na skutek niezależnych od swojej woli okoliczności. Wskazane powyżej okoliczności nie były przez Prezesa ZUS brane pod uwagę i nie były analizowane pod kątem realnych możliwości pozyskania przez skarżącego pracy. Z orzeczenia komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] lipca 2006 r. nie wynika ponadto jakiego rodzaju schorzenie spowodowało u skarżącego całkowitą niezdolność do pracy, czy miało ono związek ze stwierdzoną w 1987 r. chorobą i czy jej skutki mogły oddziaływać i w jakim stopniu na późniejszą aktywność zawodową wnioskodawcy. Należy dodać, że przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie uzależnia prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego ani od długości przerwy, jaka zaistniała pomiędzy ustaniem zatrudnienia a powstaniem niezdolności do pracy i dlatego te okoliczności nie mają w sprawie zasadniczego znaczenia. W świetle tego przepisu ważne są przede wszystkim powody, dla których nie było możliwe spełnienie wymagań potrzebnych do uzyskania renty w trybie ustawowym. Rozpatrując ponownie wniosek J. C. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, organ będzie obowiązany ponownie wnikliwie ocenić całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i o ile będzie to niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wystąpi o udostępnienie dokumentacji medycznej z okresu poprzedzającego powstanie całkowitej niezdolności do pracy skarżącego i wyda w sprawie decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a., tak aby decyzja ta była zrozumiała dla adresata i wskazywała jakimi przesłankami kierował się organ przy jej wydawaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.