II SA/Wa 361/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Maria Werpachowska, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi małoletniego K. S. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego S.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – S.S. 18 sierpnia 2015 r. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej Prezesem ZUS) z wnioskiem o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz małoletniego syna K.S. po zmarłej w 2014 r. matce U.B. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 748 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) – zwanej dalej kpa, utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W motywach decyzji organ podał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, wobec czego w pierwszej kolejności badaniu podlega spełnienie przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny po osobie zmarłej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie ustalono, iż na przestrzeni 39 lat życia zmarłej matki dziecka udokumentowano 1 rok, 7 miesięcy i 20 dni okresów składkowych i nieskładkowych, przy czym okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Matka dziecka stała się niezdolna do pracy w wieku 38 lat. Wskazane wyżej okresy składkowe i nieskładkowe powstały w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci matki dziecka, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS podkreślił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który jeszcze muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Organ ustalił, że matka dziecka pierwsze zatrudnienie poparte opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe podjęła [...] maja 2007 r. w wieku 32 lat. W okresach od 1 maja 2009 r. do 14 lipca 2011 r. nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Po analizie przebiegu ubezpieczenia organ uznał, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, ponieważ w okresach tych nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy, zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia matki dziecka, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia, w celu uzyskania w przyszłości świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS wyjaśnił, że zaprzestanie pracy i poświęcenie się opiece nad członkiem rodziny (w rozpatrywanej sprawie nad czwórką dzieci) nie jest okolicznością niezależną od woli ubezpieczonej, lecz jej wyborem i dokonując takiego wyboru osoba ubezpieczona powinna liczyć się z jego konsekwencjami. Okoliczność ta nie stanowi jednak przesłanki niezdolności do pracy. Organ wskazał również, że na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie komisji lekarskiej ZUS jest wiążące dla organu rentowego oraz dla Prezesa ZUS, co oznacza, że nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Zatem orzeczona wobec matki dziecka częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia, choć ją ograniczała. Prezes ZUS wyjaśnił nadto, że nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, ponieważ na osobę w rodzinie przypada 947,02 zł miesięcznie, podczas gdy najniższa emerytura wynosi 880,45 zł (definicja niezbędnych środków utrzymania nie wynika z przepisów prawa lecz z orzecznictwa sądów administracyjnych). Prezes ZUS podkreślił także, że art. 83 ust. 1 ustawy uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych a nie niewystarczających środków utrzymania. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o przyznanie prawa pomocy i zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – przepisu art. 7, art. 9. art. 77, art. 80 kpa w zw. z art. 124 ustawy poprzez ogólnikowe i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy oraz niewystarczające ustalenie okoliczności w kontekście wystąpienia przesłanki szczególnych okoliczności i braku niezbędnych środków utrzymania, co doprowadziło do niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący wskazał, że wobec zmarłej matki dziecka orzeczona została częściowa (od [...] kwietnia 2010 r. ) a następnie całkowita niezdolność do pracy (od [...] października 2013 r.). Zarówno ww. okoliczności jak i urodzenie w 2011 r. dziecka oraz wysokie bezrobocie w miejscu zamieszkania w ocenie skarżącego należy uznać za szczególne okoliczności, wskutek których matka dziecka nie spełniła wymaganych do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie przesłanek. Skarżący podniósł również, że Prezes ZUS błędnie obliczył dochód w rodzinie skarżącego, ponieważ nie uwzględnił obciążenia otrzymywanej przez skarżącego renty świadczeniami alimentacyjnymi na rzecz jego dorosłej córki. Nadto skarżący wskazał, że korzysta z pomocy ośrodka pomocy społecznej, skąd otrzymuje: zasiłek rodzinny, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz świadczenia z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać (...)" je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści powołanego wyżej przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze: przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny, po drugie: niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie: brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym przez ubiegającego się o to świadczenie z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte: brak niezbędnych środków utrzymania po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Wyjaśnić nadto należy, że w myśl przepisu art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy powołanej już wyżej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS nie uchybił wskazanym wyżej obowiązkom. Z akt sprawy wynika, że okres ubezpieczenia matki dziecka nie był adekwatny do jej wieku, ponieważ na 39 lat życia matki dziecka (38 w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy) udokumentowano 1 rok i 8 miesięcy ubezpieczenia, z czego tylko 1 rok i 3 miesiące to okresy składkowe. Z akt nie wynika, by brak zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym usprawiedliwiony był szczególnymi okolicznościami, zwłaszcza stanem zdrowia. Wobec matki dziecka orzeczona została całkowita niezdolność do pracy na 8 miesięcy przed śmiercią, zatem nie można uznać by istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia matki dziecka, które uniemożliwiłyby kontynuowanie zatrudnienia a w konsekwencji uzyskanie w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podkreślić należy, że orzeczona od [...] kwietnia 2010 r. częściowa niezdolność do pracy matki dziecka nie udaremniła podjęcia zatrudnienia lub innej działalności podlegającej ubezpieczeniu społecznemu i nie stanowi tym samym przesłanki przyznania renty w drodze wyjątku. Jakkolwiek częściowa niezdolność do pracy jest stanem, który może utrudniać podjęcie takiej działalności, to jednak nie wyklucza z grona osób, które mają możliwość podjęcia zatrudnienia i wypracowania świadczenia w zwykłym trybie. Nadto przypomnieć trzeba, że prawomocne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS wiąże zarówno organy administracji publicznej jak i sądy, stąd też podmioty te nie mogą oceniać stanu zdrowia matki dziecka odmiennie bądź z pominięciem treści orzeczenia lekarskiego, zatem nie ma podstaw do przyjęcia innego niż ustalony okresu aktywności zawodowej zmarłej. Brak jest także w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego aktywność w poszukiwaniu przez matkę dziecka pracy, odmowy pracodawców przyjęcia do pracy lub brak ofert pracy, które mogłyby usprawiedliwiać krótki staż okresów składkowych. Przytaczanie statystyk stopy bezrobocia bez jednoczesnego wykazania działań zmarłej zmierzających do znalezienia zatrudnienia nie wskazują na szczególne starania przezwyciężenia sytuacji na rynku, a tylko takie okoliczności mogłyby być uznane za szczególne i uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Odnosząc się do niewątpliwie trudnej sytuacji materialnej skarżącego, wyjaśnić należy, że trudna sytuacja materialna i brak wystarczających środków utrzymania nie uzasadnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ świadczenie to nie stanowi świadczenia socjalnego, przyznawanego wyłącznie według potrzeb, nawet najbardziej uzasadnionych. Wprawdzie ustalenia organu co do wysokości dochodu skarżącego nie są prawidłowe w ocenie Sądu, ponieważ pomijają kwestię obciążenia świadczeniami alimentacyjnymi, to jednak biorąc pod uwagę brak spełnienia pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.