II SA/Wa 365/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby oddala skargę. Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z [...] stycznia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania E. S. (dalej jako skarżący), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. nr [...] z [...] października 2014 r. w sprawie warunków służby. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Izby Celnej w R. pismem z [...] grudnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zaproponował skarżącemu z 1 stycznia 2011 r. następujące warunki pełnienia służby: 1) miejsce pełnienia służby - Izba Celna w R., Urząd Celny w Z., Referat [...], 2) stanowisko służbowe - [...] Służby Celnej zaliczone do kategorii stanowisk specjalistycznych, 3) uposażenie: - zasadnicze według VIII grupy uposażenia zasadniczego określone mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,627, - dodatek za stopień służbowy określony mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 0,238, - dodatek za wieloletnią służbę ustalony wg zasad określonych w przepisach art. 153 ww. ustawy, - pozostałe dodatki na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 148 ust. 2 ww. ustawy - w przypadku spełniania wymogów ich uzyskania. Z uwagi na to, że powyższe uposażenie było niższe od dotychczas przysługującego skarżącemu propozycja zawierała oświadczenie o zachowaniu przez skarżącego prawa do dotychczasowego uposażenia zasadniczego określonego mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,788. Tego samego dnia skarżący złożył pisemne oświadczenie, że przyjmuje złożoną mu propozycję. Wnioskiem z [...] października 2014 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Izby Celnej w R. o wydanie decyzji administracyjnej określającej warunki pełnienia służby w związku z przyjęciem propozycji służby, o której mowa w art. 222 ustawy o Służbie Celnej. Dyrektor Izby Celnej w R. decyzją z [...] października 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 222 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, ustalił skarżącemu z 1 stycznia 2011 r. do [...] lipca 2013 r. warunki pełnienia służby: 1) miejsce pełnienia służby - Izba Celna w R., Urząd Celny w Z., Referat [...]; 2) stanowisko służbowe - [...] Służby Celnej zaliczone do kategorii stanowisk specjalistycznych; 3) uposażenie: - zasadnicze według VIII grupy uposażenia zasadniczego określone mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,627, - dodatek za stopień służbowy określony mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 0,238, - dodatek za wieloletnią służbę ustalony wg zasad określonych w przepisach art. 153 ww. ustawy, - pozostałe dodatki na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 148 ust. 2 ww. ustawy - w przypadku spełniania wymogów ich uzyskania. Jednocześnie z uwagi na to, że powyższe uposażenie było niższe od dotychczas przysługującego skarżącemu, na podstawie art. 222 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, organ stwierdził, że skarżący zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia zasadniczego określonego mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,788. W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że po przyjęciu propozycji zmianie uległy warunki służby, które dotyczyły dodatku za stopień służbowy, stanowisko służbowe oraz miejsca pełnienia służby. I tak od 21 września 2010 r. dodatek za stopień służbowy wynosił według mnożnika kwoty bazowej 0,238 dla stopnia służbowego [...]. W związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 sierpnia 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków otrzymywania dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych oraz wysokości tych dodatków (Dz. U. z 2013 r., poz. 1010) od 1 lipca 2013 r. dodatek za stopień służbowy [...] określono mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 0,318. Z 1 października 2013 r., po przeprowadzeniu rekrutacji wewnętrznej do Referatu [...] w Urzędzie Celnym w Z., skarżący awansował na stanowisko służbowe [...] Służby Celnej. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Szefa Służby Celnej, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Dyrektorowi Izby Celnej w R. celem wydania decyzji określającej od 1 stycznia 2011 r. warunki pełnienia służby, ze wskazaniem konkretnego stanowiska służbowego, miejsca pełnienia służby i uposażenia, zawierającej także wyczerpujące faktyczne i prawne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia z wykorzystaniem pełnego materiału dowodowego zebranego w toku przeprowadzonego obligatoryjnego obiektywnego postępowania administracyjnego. Skarżący skarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą konstrukcję prawną sentencji zaskarżonej decyzji, albowiem Dyrektor Izby Celnej w R. nie podał czy decyzja została wydana na wniosek strony czy też z urzędu, co jest oczywistym istotnym uchybieniem proceduralnym; 2) naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą konstrukcję prawną sentencji zaskarżonej decyzji, gdyż Dyrektor Izby Celnej w R. potwierdził warunki pełnienia służby przez skarżącego, w okresie od 1 stycznia 2011 r. do [...] lipca 2013 r. nie posiadając formalnego umocowania do takiego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja powinna bowiem określać warunki pełnienia służby przez skarżącego wyłącznie od 1 stycznia 2011 r.; 3) naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, tj. brak precyzyjnego wyjaśnienia indywidualnych przesłanek określenia od 1 stycznia 2011 r. warunków pełnienia służby przez skarżącego na stanowisku [...] Służby Celnej w Referacie [...] ze wskazanym uposażeniem. Dyrektor Izby Celnej w R. nie wyjaśnił również, jakimi obiektywnymi względami faktycznymi i przepisami prawa kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia; 4) naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego ze skutkiem w postaci rażącego zlekceważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącego; 5) naruszenie art. 222 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez nieuwzględnienie przy określaniu stanowiska służbowego reguł określonych w zarządzeniu Nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych i pominięcie kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia, o których mowa w § 1 ust. 2 w zw. z § 2 tego zarządzenia, tj. obligatoryjnych, obiektywnych i społecznie pożądanych kryteriów ocennych; 6) naruszenie art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w zw. z § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych poprzez nieprzeprowadzenie rekrutacji wewnętrznej w sytuacji obligatoryjnego obowiązku stosowania przepisów rozdziału 8 ustawy o Służbie Celnej, a co za tym idzie także przepisów wykonawczych do art. 113 tej ustawy w postaci rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie stanowisk służbowych, regulujących procedurę rekrutacji wewnętrznej. W uzasadnieniu odwołania skarżący rozwinął powyższe zarzuty, akcentując, iż Dyrektor Izby Celnej w R. winien w decyzji wprost podać konkretne warunki pełnienia służby. Powołując się na art. 222 ust. 2 i ust. 3 ustawy o Służbie Celnej skarżący wskazał, że określenie zakresu czasowego skarżonej decyzji obejmującego okres od 1 stycznia 2011 r. aż do [...] lipca 2013 r. jest prawnie niedopuszczalne. Zgodnie z ust. 2 art. 222 ustawy o Służbie Celnej do 31 grudnia 2010 r. w sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi zastosowanie miały przepisy dotychczasowe. Skarżący zwrócił uwagę, że stosownie do treści przepisu ust. 2 i 3 art. 222 ustawy o Służbie Celnej w terminie do 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu miał obowiązek przedstawić funkcjonariuszom pisemną propozycję odnośnie miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia, a zatem od 1 stycznia 2011 r. w Służbie Celnej w zakresie dotyczącym stanowisk służbowych zaczęła obowiązywać nowa pragmatyka i z tą datą należało przekształcić istniejące stosunki służbowe. Powyższe przepisy nie zawierają uprawnienia do zakreślania ram czasowych zmienianego stosunku służbowego. Ponadto skarżący zauważył, że organ I instancji przed wyznaczeniem skarżącemu 1 stycznia 2011 r. warunków pełnienia służby na stanowisku [...] nie przeprowadził rekrutacji wewnętrznej na podstawie przepisów rozdziału 8 ustawy o Służbie Celnej, co narusza wprost art. 222 ust. 3. Skarżący wskazał, że brał czynny udział w procesie nadawania stanowiska służbowego, przedstawiając pisemne zgłoszenie na stanowisko służbowe [...]. W ocenie skarżącego uzasadnienie skarżonej decyzji nie spełnia wymogów, przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem nie zebrano materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Nie wiadomo zatem, jakie dokładnie były podstawy przyznania skarżącemu stanowiska [...] Służby Celnej. Szef Służby Celnej, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, wskazaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Celnej w R. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż 30 października 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1404, ze zm.), wprowadzająca nowe stanowiska służbowe oraz po raz pierwszy w Służbie Celnej, obowiązek opisania i zwartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (art. 113 i art. 114 ustawy). W celu dostosowania dotychczasowego funkcjonowania Służby Celnej do nowych regulacji przewidzianych ww. ustawą ustawodawca zamieścił w rozdziale 14 przepisy przejściowe, które należy traktować jak lex specialis w stosunku do pozostałych przepisów ustawy. Z mocy przepisu przejściowego - art. 222 ust. 1 ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej, stali się funkcjonariuszami w rozumieniu tejże ustawy. Na podstawie ust. 2 ww. przepisu, w terminie do 31 grudnia 2010 r., kierownik urzędu został zobowiązany do przedstawienia funkcjonariuszom pisemnej propozycji określającej, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Ustalenie stanowiska w ww. pisemnej propozycji było poprzedzone procesem opisu i wartościowania stanowisk w Służbie Celniej, który pozwolił uporządkować realizowane przez funkcjonariuszy zadania oraz określić ich wartość w skali od 1 do 16 pkt, począwszy od zadań najprostszych do najbardziej złożonych, według jednolitych dla całej Służby Celnej kryteriów. Wykaz zadań został przyjęty jako obowiązujący w Służbie Celnej na podstawie zarządzenia Nr 43 Ministra Finansów w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk sl służbowych funkcjonariuszy celnych z dnia 18 października 2010 r. (Dz. Urz. MF Nr 12, poz. 52, ze zm.) i stanowił podstawę sporządzania wszystkich opisów stanowisk służbowych w Służbie Celnej. Od wartości poszczególnych zadań oraz ich czasochłonności zależy bowiem jakie funkcjonariusz otrzyma stanowisko służbowe i jaka będzie jego wartość. Szczegółowy mechanizm określania wartości stanowiska służbowego, w tym kryteria dotyczące czasochłonności, jest uregulowany przepisami ww. zarządzenia Nr 43 Ministra Finansów. W oparciu o przepisy ww. zarządzenia w Służbie Celnej opracowano opisy stanowisk służbowych we wszystkich komórkach organizacyjnych, w tym dla stanowiska skarżącego, pełniącego służbę w Referacie [...] w Urzędzie Celnym w Z. W opisie stanowiska skarżącego, zgodnie § 3 ust. 1 ww. zarządzenia, zostały wskazane zadania i ich wartości mieszczące się w wykazie zadań stanowiącym załącznik nr 2 do zarządzenia, realizowane przez Wydziały [...] w Służbie Celnej, odpowiadające zadaniom dotychczas realizowanym przez skarżącego na stanowisku [...] w Referacie [...]. Wartość stanowiska skarżącego wyliczono zgodnie z § 6 zarządzenia oraz załącznikiem 3 do zarządzenia na poziomie 1,99 pkt. Wartość ta mieści się w przedziale 1,50 - 2,49 pkt przewidzianej dla stanowiska służbowego - [...] Służby Celnej w kategorii stanowisk specjalistycznych w wykazie stanowiącym załącznik nr 4 do zarządzenia. Powyższy opis stanowiska [...] Służby Celnej w Referacie [...] został [...] grudnia 2010 r. zaakceptowany przez kierownika urzędu i [...] grudnia 2010 r. zatwierdzony przez Szefa Służby Celnej. Opis stanowiska służbowego [...] Służby Celnej ustalony dla skarżącego w trakcie procesu wartościowania stanowisk Służbie Celnej był podstawą złożenia przez kierownika urzędu propozycji pełnienia służby przez skarżącego na stanowisku [...] Służby Celnej i określenia takiego stanowiska skarżoną decyzją. Opis stanowiska stanowił załącznik do ww. propozycji a skarżący złożył na nim swój podpis potwierdzający zapoznanie z opisem. Organ wskazał, iż skarżący spełnił również wymóg w zakresie kwalifikacji, wskazany w ww. rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, przewidziany dla stanowiska [...] Służby Celnej. O tym czy funkcjonariusz otrzyma stanowisko specjalistyczne, czy eksperckie decydowały realizowane zadania w powiązaniu z ich czasochłonnością. W ocenie organu odwoławczego Kierownik urzędu, odpowiadający za realizację zadań kadrowych w urzędzie, prawidłowo określił skarżącemu stanowisko [...] Służby Celnej, mieszczące się w kategorii stanowisk specjalistycznych, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia i wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. Ustalenie uposażenia nastąpiło zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych z dnia 2 marca 2010 r. (Dz.U. Nr 36, poz. 199) według VIII grupy uposażenia zasadniczego określonego mnożnikiem kwoty bazowej 1,627 przewidziane dla stanowiska specjalisty Służby Celnej (przedział grup uposażenia dla tego stanowiska IV - VIII). W związku z tym, że zaproponowane uposażenie było niższe od dotychczas przysługującego, na podstawie art. 222 ust. 4 przepisów przejściowych ustawy, skarżący zachował dotychczasową wysokość uposażenia określonego mnożnikiem 1,788, tj. kwotę [...] zł. Powyższe świadczy o tym, iż skarżący znał przesłanki określenia mu stanowiska [...] Służby Celnej. Jednocześnie organ zaznaczył, iż wartość stanowiska nie była uzależniona od kwalifikacji i doświadczenia osoby realizującej te zadania ale od złożoności zadań w powiązaniu z ich czasochłonnością, podkreślając nadto brak podstaw do kwestionowania wartości zadań określonych w zarządzeniu, jak też podważania przewidzianych ww. zarządzeniem reguł przypisywania stanowisk i kategorii stanowisk do określonej wartości stanowisk. W karcie opisu stanowiska służbowego [...] Służby Celnej jako wymagane kwalifikacje wskazano wymóg posiadania wykształcenia średniego. W sytuacji zatem, gdy do wykonywania zadań na stanowisku specjalisty, nie było konieczności posiadania wyższego wykształcenia, podnoszony przez skarżącego zarzut nieuwzględnienia posiadanego przez niego wykształcenia, kompetencji i innych kwalifikacji jest – w ocenie organu odwoławczego - bezpodstawny. To nie posiadane przez funkcjonariusza celnego wykształcenie i kwalifikacje determinowały, jakie ma być mu określone stanowisko, lecz opisane konkretne stanowisko, rodzaj wykonywanych zadań, decydowały o wymogach koniecznych do jego obsadzenia. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej na zwartościowane stanowisko organ zauważył, że odnośnie zmian w stosunku służbowym dotyczących miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia przepis art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nałożył na kierownika urzędu obowiązek przedłożenia funkcjonariuszom celnym propozycji nowych warunków w terminie do 31 grudnia 2010 r. Przy czym jednocześnie na mocy art. 222 ust. 2 przywołanej ustawy także do 31 grudnia 2010 r. w stosunku do funkcjonariuszy miały zastosowanie przepisy dotychczasowe w sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi. Powyższe uregulowanie jednoznacznie oznacza, że do odesłania zawartego w art. 222 ust. 3 ww. ustawy stanowiącego, że propozycja co do miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia ma być zgodna z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, należy stosować wykładnię gramatyczną. Oznacza to, że zastosowanie mają przepisy odnoszące się wyłącznie do wskazanych przepisem art. 222 ustawy kwestii, z wyłączeniem innych, takich jak awans, czy rekrutacja wewnętrzna, uregulowanych w przepisach wykonawczych do art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, to jest w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. Organ zwrócił uwagę, że skoro zgodnie z wolą ustawodawcy do 31 grudnia 2010 r. w sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi funkcjonariuszy celnych zastosowanie miały przepisy dotychczasowe i jednocześnie w terminie do 31 grudnia 2010 r., kierownik urzędu zobowiązany został do przedłożenia propozycji warunków służby, to wolą ustawodawcy nie było przeprowadzenie rekrutacji obejmującej przeszło 14 000 stanowisk, ponieważ, jak wynika z powyższych terminów ustawodawca nie przewidział ram czasowych potrzebnych do przeprowadzenia tego procesu. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest uregulowanie zawarte w przywołanym rozporządzeniu Ministra Finansów w § 5 ust. 1 zawierające zasadę, że rekrutacja wewnętrzna poprzedza awans, zaś aby móc awansować w ramach tej samej kategorii stanowisk służbowych należy spełnić warunek w postaci odbycia służby przez okres co najmniej roku na dotychczasowym stanowisku z tej samej kategorii. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że rekrutacja wewnętrzna ma zastosowanie tylko w przypadku awansu, zaś w procesie transformacji stosunków służbowych wolą ustawodawcy nie było awansowanie lecz dostosowanie dotychczasowych stanowisk do nowej nomenklatury stanowisk po uprzednim ich opisie i zwartościowaniu. W chwili składania propozycji, to jest na koniec 2010 r. warunek stażu służby na stanowisku z tej samej kategorii byłby niemożliwy do spełnienia, zgodnie bowiem z art. 222 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej do 31 grudnia 2010 r. funkcjonariusze celni zachowywali dotychczasowe stanowiska, które miały inną nomenklaturę i nie dzieliły się na kategorie. Organ podkreślił, iż skarżący po zmianie stanowiska nadal realizował zadania w tej samej komórce organizacyjnej, nie uległo również zmianie jego dotychczasowe uposażenie. Nowe warunki służby ustalone skarżoną decyzją nie były krzywdzące i nie można ich kwestionować jedynie z tej przyczyny, że skarżący wolałby pełnić służbę na wyższym stanowisku, gdyż w jego ocenie posiada do tego wymagane kwalifikacje i kompetencje. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. powołanych w odwołaniu. Natomiast wskazanie w skarżonej decyzji czasokresu warunków pełnienia służby jest uzasadnione tym, że decyzja określająca warunki pełnienia służby w związku z przyjęciem propozycji po wejściu w życie nowej ustawy, została wydana po kilku latach od przyjęcia propozycji pełnienia służby. W tym okresie skarżący, korzystając z ogłoszonej rekrutacji wewnętrznej na stanowisko [...] Służby Celnej, zgłosił swoją kandydaturę i od [...] października 2013 r. awansował na wyższe stanowisko. Zasadnym zatem było wskazanie daty, do której obowiązywały warunki zawarte w przyjętej przez niego propozycji. Celem decyzji było określenie warunków służby w związku z wejściem w życie nowej ustawy, nie zaś ustalenie aktualnych warunków pełnienia służby, do czego organ nie ma podstaw prawnych. W ocenie organu nie doszło również do naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W treści sentencji decyzji, jak też uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ opisał bowiem warunki służby określone skarżącemu skarżoną decyzją, odnosząc je do złożonej uprzednio propozycji, której załącznik stanowił opis stanowiska służbowego starszego specjalisty Służby Celnej, określający szczegółowo zadania realizowane na stanowisku skarżącego. Decyzja w swej treści zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie w zakresie warunków służby i stanowi w tym aspekcie przejaw woli organu. Określa warunki służby wprost, bez odwoływania się do zapisów propozycji. Nadto organ zważył, iż wskazanie czy skarżona decyzja została wydana na wniosek strony nie ma wpływu na jej prawidłowość i nie jest koniecznym elementem decyzji. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił skarżonej decyzji obrazę art. 138 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwą akceptację decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. z [...] października 2014 r. w sytuacji, gdy decyzja ta: 1. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą konstrukcję prawną sentencji decyzji, gdyż zamiast podać w sentencji decyzji warunki pełnienia służby, organ I instancji stwierdził, iż "potwierdza warunki pełnienia służby (...) w brzmieniu określonym w przyjętej propozycji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.", co jest oczywistym istotnym uchybieniem proceduralnym; 2. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą konstrukcję prawną sentencji zaskarżonej decyzji, poprzez fakt, iż organ I instancji potwierdził warunki pełnienia służby przez skarżącego w okresie od 1 stycznia 2011 r. do [...] lipca 2013 r., w sytuacji, gdy miał wyłącznie kompetencje do określenia tych warunków na 1 stycznia 2011 r.; 3. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a. poprzez fakt sporządzenia wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. wyjaśnienia podstaw prawnych i podstaw faktycznych zaskarżonej decyzji, brak precyzyjnego wyjaśnienia indywidualnych personalnych przesłanek określenia od 1 stycznia 2011 r. warunków pełnienia służby przez skarżącego na stanowisku specjalisty Służby Celnej w Referacie [...]; 4. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż w sprawie nie przeprowadzono pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego i skarżący nie brał aktywnego udziału w postępowaniu, zaś na poczet rzekomej aktywności procesowej skarżącego przyjęto czynności prawne i działania skarżącego niedokonywane w niniejszej sprawie; 5. została wydana z naruszeniem art. 222 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez nieuwzględnienie przy określaniu proponowanego stanowiska reguł określonych w zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych i tym samym pominięcie kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia skarżącego, o których mowa w § 1 ust. 2 w zw. z § 2 tego zarządzenia, które to kryteria powinny pretendować skarżącego do wyższego stanowiska niż to, które mu zaproponowano; 6. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych poprzez nieprzeprowadzenie rekrutacji wewnętrznej w sytuacji obligatoryjnego stosowania przepisów rozdziału 8 ustawy o Służbie Celnej, a co za tym idzie także przepisów wykonawczych do art. 113 tej ustawy w postaci ww. rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie stanowisk służbowych, regulujących procedurę rekrutacji wewnętrznej. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, iż poprzez wadliwą akceptację decyzji organu I instancji zaskarżona decyzja powiela i zawiera wszystkie ww. zasadnicze błędy decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. (z wyjątkiem zarzutu nr 3, gdyż zawiera uzasadnienie), a dodatkowo została wydana z naruszeniem przepisu art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż również na etapie odwoławczym sprawy nie przeprowadzono pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a skarżący został pozbawiony aktywnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty, podkreślając, że decyzja administracyjna musi obejmować rozstrzygnięcie konkretnej treści, czego nie ma w decyzji organu I instancji. Decyzja powinna zawierać wprost określenie nowego stanowiska, miejsca pracy oraz wynagrodzenia. Są to podstawowe elementy każdej decyzji administracyjnej kształtującej stosunek służbowy. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zostały natomiast spełnione powyższe wymogi. Dyrektor Izby Celnej w R. nie przedstawił bowiem argumentacji prawnej, która stanowiła podstawę wydania decyzji, a Szef Służby Celnej zaakceptował takowe uzasadnienie. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całej rozciągłości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Zwrócił uwagę, że zarzuty skargi stanowią w istocie powielenie zarzutów odwołania, do których odniósł się w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów dotyczących opisu i wartościowania. Proces ten następował bowiem według reguł odrębnych, nie poddanych kontroli sądowoadministracyjnej. Celem skarżonej decyzji było określenie warunków służby w oparciu o art. 222 ust. 3 ustawy, a nie badanie prawidłowości opisów stanowisk służbowych w Służbie Celnej. Organ podniósł także, że skarżący został poinformowany o zakończeniu postępowania i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, ale z prawa tego nie skorzystał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji, organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia również wymaga, wobec argumentacji skargi, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być wyłącznie decyzja ostateczna, a nie decyzja wydana w pierwszej instancji. Sąd może wprawdzie, uchylając zaskarżoną decyzję, uchylić również decyzję ją poprzedzającą, ale nie zmienia to faktu, że przedmiotem oceny prawnej sądu jest przede wszystkim decyzja zaskarżona. Z tego powodu to ta głównie decyzja winna odpowiadać w pełni wymogom nie tylko merytorycznym, ale i proceduralnym. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w R. z [...] października 2014 r., nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Wydanie przez Dyrektora Izby Celnej w R. decyzji z [...] października 2014 r. ustalającej skarżącemu z 1 stycznia 2011 r. warunki pełnienia służby było następstwem przyjęcia wcześniej przez tego funkcjonariusza pisemnej propozycji z [...] grudnia 2010 r., określającej warunki służby z 1 stycznia 2011 r., złożonej przez Dyrektora Izby Celnej w R. Złożenie tej propozycji było natomiast związane z wejściem w życie 30 października 2009 r. nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z art. 222 ust. 3 tej ustawy Dyrektor Izby Celnej w R. był zobligowany w terminie do 31 grudnia 2010 r. przedstawić skarżącemu pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Stąd przedstawiona propozycja zawarta w piśmie z [...] grudnia 2010 r., którą skarżący przyjął składając tego samego dnia pisemne oświadczenie. Zaproponowane i przyjęte warunki służby zostały następnie powtórzone we władczej formie przez Dyrektora Izby Celnej w R. w decyzji z [...] października 2014 r. Wydanie tej decyzji było zaś następstwem stanowiska wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle wykładni art. 222 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym konsekwencją przyjęcia przez funkcjonariusza celnego propozycji warunków służby złożonej w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej powinno być decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby (por. postanowienie NSA z 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1881/11, dostępne na stronie internetowej pod adresem www.cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W rozpoznawanej sprawie okolicznością istotną jest, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, która weszła w życie 30 października 2009 r., jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych (por. projekt ustawy o Służbie Celnej, Sejm VI Kadencji, druk nr 1492, opublikowany w LEX). Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. Przepisy art. 222 i art. 223 ustawy o Służbie Celnej, które zawarte zostały w rozdziale "Przepisy przejściowe", miały zaś pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem było przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. W art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wyrażona została reguła, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Przepis ten jest przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. W art. 222 ust. 3 ww. ustawy zakreślono termin do 31 grudnia 2010 r. na przedstawienie funkcjonariuszom celnym propozycji określających, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Intencją ustawodawcy było zatem dostosowanie zastanego stanu rzeczy odnośnie warunków pełnienia służby, w tym stanowisk służbowych funkcjonariuszy, do nowej regulacji prawnej. Punktem odniesienia musiał być zatem dotychczasowy stan prawny oraz stosunki prawne ukształtowane na jego podstawie, trwające w momencie wejścia w życie przepisów nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przedstawienie funkcjonariuszom celnym propozycji nowych stanowisk służbowych określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych musiało zatem zostać dokonane z odniesieniem do stanowisk służbowych dotychczas zajmowanych przez tych funkcjonariuszy pod rządami ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Nieuzasadnione są w związku z tym zarzuty skarżącego, że propozycja składana funkcjonariuszom na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej powinna uwzględniać zasady przewidziane dla awansu na stanowisko służbowe oraz rekrutacji wewnętrznej. Należy zgodzić się z organem, że skoro zgodnie z wolą ustawodawcy do 31 grudnia 2010 r. w sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi funkcjonariuszy celnych zastosowanie miały przepisy dotychczasowe i jednocześnie w terminie do 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu zobowiązany został do przedłożenia propozycji warunków służby, to wolą ustawodawcy nie było przeprowadzenie rekrutacji wewnętrznej obejmującej przeszło 14 000 stanowisk, ponieważ jak wynika z powyższych terminów ustawodawca nie przewidział ram czasowych potrzebnych do przeprowadzenia tego procesu. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest zaś uregulowanie ujęte w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. zawierające zasadę, że rekrutacja wewnętrzna poprzedza awans, zaś aby móc awansować w ramach tej samej kategorii stanowisk służbowych należy spełnić warunek w postaci odbycia służby przez okres co najmniej roku na dotychczasowym stanowisku z tej samej kategorii. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie zatem wynika, że rekrutacja wewnętrzna ma zastosowanie tylko w przypadku awansu. W procesie transformacji stosunków służbowych wolą ustawodawcy nie było, co należy szczególnie mocno zaakcentować wobec oczekiwań zgłaszanych przez skarżącego w jego trakcie, awansowanie funkcjonariuszy, lecz dostosowanie dotychczasowych stanowisk do nowej nomenklatury stanowisk po uprzednim ich opisie i zwartościowaniu. Proces awansowania mógł rozpocząć się na nowych zasadach po zakończeniu zmian strukturalno-organizacyjnych przeprowadzanych w Służbie Celnej i z możliwości tej skarżący, już z uwzględnieniem nowych reguł awansu, skorzystał. Wówczas niewątpliwie jego wykształcenie, doświadczenie zawodowe i znajomość języków obcych były brane pod uwagę. Istotnym jest również, na co zasadnie zwrócił uwagę organ, że art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej odsyła do przepisów rozdziału 8 i 10 jedynie w zakresie kwestii związanych z miejscem pełnienia służby, stanowiskiem i uposażeniem, nie zaś do materii odnoszącej się do awansu, czy rekrutacji wewnętrznej, które również są normowane w przepisach tych rozdziałów. Jak wyjaśnił Szef Służby Celnej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wartościowanie stanowisk służbowych dla potrzeb określenia funkcjonariuszom nowych warunków pełnienia służby zostało przeprowadzone według kryteriów określonych w zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisu i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz. Urz. MF z 2010 r. Nr 12, poz. 52) i oparte było na wartości wykonywanego zadania na danym stanowisku, a nie na statusie osoby wykonującej to zadanie (jej wykształceniu, kwalifikacjach). Nad zapewnieniem prawidłowości i jednolitości przebiegu procesu wartościowania stanowisk w poszczególnych komórkach organizacyjnych Izby Celnej w R. czuwał natomiast zespół do spraw opisu i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych w Izbie Celnej w R. Nad prawidłowością działania lokalnych zespołów do spraw opisu i wartościowania powołanych w izbach celnych i urzędach celnych oraz nad jednolitością i prawidłowością sporządzanych opisów i wartościowania stanowisk w całej administracji celnej czuwał z kolei Zespół centralny powołany przez Szefa Służby Celnej decyzją nr [...] z [...] października 2010 r., co Sądowi wiadomym jest z akt innych spraw toczących się przed tutejszym Sądem w tożsamym przedmiocie. Określenie stanowiska służbowego należało do kierownika urzędu, ten zaś nie dokonywał tego dowolnie, ale opierał się, przedkładając propozycję, na uprzednio dokonanym opisie i wartościowaniu stanowisk służbowych w jego urzędzie. W rozpoznawanej sprawie na szczególne podkreślenie zasługuje, że w opisie stanowiska skarżącego zostały wskazane zadania i obowiązki odpowiadające zadaniom i obowiązkom dotychczas realizowanym przez skarżącego na stanowisku inspektora celnego w Referacie [...]. Oznacza to, że po zmianie stanowiska skarżący nadal realizował te same zadania co dotychczas, w tej samej komórce organizacyjnej. Skarżący zaakceptował otrzymaną kartę opisu i wartości stanowiska służbowego określającą stanowisko [...] Służby Celnej, co potwierdził własnoręcznym podpisem na karcie opisu znajdującej się w jego aktach osobowych. Przyjął zatem złożoną mu propozycję, decydując się na dalszą służbę na zaproponowanym mu stanowisku [...]. Nie jest okolicznością sporną, iż skarżący wypełniał wymagania dla tego stanowiska przewidziane. Natomiast jak wyjaśnił organ w procesie transformacji to nie posiadane przez funkcjonariusza celnego wykształcenie i kwalifikacje determinowały jakie ma mu być określone stanowisko, lecz to opisane konkretne stanowisko, rodzaj wykonywanych na tym stanowisku zadań i przypisanych do niego obowiązków, decydowały o wymogach koniecznych do jego obsadzenia. Sam skarżący zasadnie natomiast wskazuje, że kryteria wykształcenia i kwalifikacji zawodowych są brane pod uwagę w procedurze rekrutacji wewnętrznej, która w tym przypadku nie miała jednak miejsca. Obowiązek jej przeprowadzenia nie mógł wynikać, wbrew twierdzeniom skargi, z pism poszczególnych organów funkcjonujących w ramach Służby Celnej. Podkreślenia przy tym wymaga, że opis wartościowania stanowiska, jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy o Służbie Celnej, "zakłada podniesienie standardów pracy polskiej Służby Celnej, doskonalenie systemu planowania i zarządzania zasobami finansowymi i technicznymi oraz doskonalenia systemu zarządzania zasobami ludzkimi tak, aby wzmocnić administracyjną i operacyjną zdolność Służby Celnej". Opis wartościowania stanowiska w Służbie Celnej służy zatem wewnętrznym potrzebom tej służby mundurowej i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez sąd jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy ponownie przypomnieć, że wydanie przez Dyrektora Izby Celnej w R. decyzji z [...] października 2014 r. ustalającej skarżącemu z 1 stycznia 2011 r. warunki służby, było następstwem przyjęcia wcześniej przez tego funkcjonariusza pisemnej propozycji z [...] grudnia 2010 r., określającej warunki służby i było powieleniem w tej decyzji treści wcześniejszej propozycji. Wbrew jednak zarzutom skargi organ nie potwierdził warunków pełnienia służby w brzmieniu określonym w przyjętej propozycji, lecz w decyzji wskazał w sposób precyzyjny i jednoznaczny stanowisko, miejsce pełnienia służby i uposażenie, czyniąc zadość wymogom art. 107 § 1 k.p.a. Do naruszenia tego przepisu nie doszło również poprzez ustalenie w sentencji decyzji warunków pełnienia służby przez skarżącego w okresie od 1 stycznia 2011 r. do [...] lipca 2013 r. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że decyzja ustalająca warunki pełnienia służby została wydana prawie 4 lata po złożeniu skarżącemu propozycji nowych warunków jej pełnienia. Zwłoka ta wynikała z przekonania organu, iż nie zachodzi w tym przedmiocie konieczność wydawania decyzji, które to stanowisko nie znalazło akceptacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wydając decyzję ustalająca warunki pełnienia służby organ określił w niej te warunki, które wynikały ze złożonej skarżącemu propozycji, zauważając jednak, iż w dacie orzekania warunki te już skarżącego nie obowiązują. Dał temu wyraz zakreślając ramy czasowe warunków pełnienia służby, o których mowa w decyzji i tak sformułowanej sentencji decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W sprawie istotnym jest również, że Dyrektor Izby Celnej w R. przed wydaniem powyższej decyzji nie prowadził żadnego postępowania w sprawie odnośnie ustalenia skarżącemu warunków pełnienia służby, lecz oparł się w całości na dokumencie znanym już wcześniej skarżącemu. Skarżący podnosząc zarzut pozbawienia go czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, nie przedstawił jakichkolwiek argumentów wskazujących na to, że powyższe uchybienie ze strony organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na etapie postępowania przed organem II instancji skarżący został natomiast pouczony o przysługujących mu uprawnieniach w toku tego postępowania, jednak nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie zgłosił żadnych wniosków ani dowodów w sprawie. Również w skardze nie wskazuje jakie czynności i dowody w ramach postępowania dowodowego zostały przez organ pominięte, a które miałyby wpływ na wynik tego postępowania. Nie można zatem podzielić zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut wadliwego uzasadnienia decyzji organu I instancji, a to z tego powodu, iż nie argumentacja tego organu była brana pod uwagę przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni realizuje wymagania art. 107 § 3 k.p.a., zawierając precyzyjne i pełne wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia. Okoliczność, iż skarżący nie akceptuje tej argumentacji, która w ocenie Sądu jest przekonująca, nie świadczy o naruszeniu przywołanego przepisu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w R., odpowiadają prawu. Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.