II SA/Wa 366/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. sprawy ze skargi J. I. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie ustalenia składników uposażenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Miejski Policji w B. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., na podstawie art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 47, poz. 277 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1a pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2008 (Dz. U. z 2008 r. Nr 19, poz.117) przyznał ekspertowi J. I. z dniem [...] stycznia 2008 r. 9 grupę zaszeregowania i ustalił stawkę uposażenia zasadniczego wynikającą z mnożnika 2,05 kwoty bazowej określonej dla policjantów na rok 2008 w kwocie 3.060 zł. W uzasadnieniu Komendant wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, z dniem 1 stycznia 2008 r. stanowiska samodzielne policjantów w komendzie miejskiej Policji, na obszarze której ogólna liczba etatów Policji wynosiła od 201 do 500, zostały zaszeregowane do 9 grupy z mnożnikiem 2,05 kwoty bazowej. Wobec powyższego zachodziła konieczność dokonania zmiany zaszeregowania ww. policjantowi i ustalenia miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego, zgodnie z przyznanym mnożnikiem kwoty bazowej określonej na rok 2008 dla funkcjonariuszy Policji. Kwota bazowa, której wysokość określona została w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2008 (Dz. U. z 2008 r. Nr 19, poz. 117) – wynosi dla żołnierzy i funkcjonariuszy 1.493,42 zł. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., na podstawie art. 61 § 1 w związku z art. 157 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji w L., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] lutego 2008 r. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji w L., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 14 lutego 2008 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149). Z dniem 1 stycznia 2008 r. zostały określone grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, a ponadto wprowadzono zróżnicowanie uposażenia w grupach 8 – 14 w zależności od etatu jednostki organizacyjnej Policji. Stawki mnożnikowe w tych grupach obejmują 4 szczeble oznaczone literami A, B, C, D. Dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych określono je w kolumnach oznaczonych literami A, B, C, a dla stanowisk wykonawczych w kolumnie oznaczonej literą D. Stan etatowy Komendy Miejskiej Policji w B. na dzień 1 stycznia 2008 r. wynosił [...] etatów i dlatego stawki uposażenia dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych tej komendy zostały zakwalifikowane do kolumny oznaczonej literą B. Z tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im stopni etatowych stanowiącej załącznik nr 2 do powołanego rozporządzenia wynika, iż stanowisko eksperta w Komendzie Miejskiej Policji w B. zostało zaszeregowane do 9 grupy w kolumnie oznaczonej literą D ze stopniem etatowym podinspektora i stosownie do § 1 ust. 1 a pkt 4 wymienionego rozporządzenia przysługuje mu stawka uposażenia zasadniczego wyrażona w postaci 1,95 mnożnika kwoty bazowej. Tak określony mnożnik obowiązuje dla stanowiska eksperta bez względu na rangę i podległość stanowiska, tj. bez względu na to czy stanowisko to jest samodzielne czy też funkcjonariusz zajmuje stanowisko eksperta w zespołach bezpośrednio podległych Komendantowi Miejskiemu Policji. Dalej organ powołał art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w myśl którego policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Wykaz stanowisk służbowych policjantów uprawniających do dodatku funkcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia. Jedynie stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego mogą być traktowane w rozumieniu § 1 ust. 1a pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), jako stanowiska samodzielne. Wskazuje na to również § 8 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ww. rozporządzenia. Tabela nie wymienia stanowiska eksperta. W konkluzji organ podkreślił, że przyznanie rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. wymienionemu policjantowi mnożnika kwoty bazowej w wysokości 2,05, stanowi rażące naruszenie art. 104 ust. 2 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1a pkt 2 lit. b w związku z § 8 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., ponieważ zajmowane stanowisko eksperta, nie jest stanowiskiem samodzielnym. Od ww. rozkazu personalnego J. I. złożył odwołanie. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że stanowisko, które zajmuje zostało utworzone zgodnie z przepisami zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP Nr 18, poz. 135). Jest to stanowisko samodzielne, ponieważ podlega bezpośrednio Komendantowi Miejskiemu Policji. Podkreślił, że z analizy przywołanych w uzasadnieniu decyzji nr [...] przepisów, nie wynika, że na wszystkich stanowiskach samodzielnych w Policji przysługuje dodatek funkcyjny, lecz tylko na wskazanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 6 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. I. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 100 i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, uposażenie zasadnicze policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia, zaś wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Szczegółowe zasady otrzymywania i wysokość uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Dalej organ wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r., równorzędną dla 11 grupy zaszeregowania, jest grupa 9. Zgodnie z załącznikiem nr 2, w którym określono zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, dla stanowiska eksperta przewidziano 9 grupę zaszeregowania. Z kolei w załączniku nr 1 określono grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów i odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej, gdzie w kolumnie D tabeli dla grupy 9 określono mnożnik 1,95 przysługujący policjantom niepełniącym służby na stanowiskach kierowniczych bądź samodzielnych. Zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., stanowisko samodzielne to takie, na którym przysługuje dodatek funkcyjny III kategorii. Natomiast lista stanowisk uprawnionych do dodatku funkcyjnego znajduje się w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do ww. rozporządzenia, nie wymienia się tam stanowiska eksperta. Podległość stanowiska nie ma nic wspólnego z zajmowanym etatem. Organ podkreślił ponadto, że decyzja zawiera wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez przyjęcie, że stanowiskiem samodzielnym dla określenia mnożnika kwoty bazowej dla stanowiska eksperta jest tylko stanowisko, na którym przysługuje dodatek funkcyjny III kategorii, zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji oraz wydanym zgodnie z delegacją ustawową określoną w § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Według pierwszego z powołanych przepisów, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 157 § 1 cyt. ustawy, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zgodnie zaś z treścią art. 158 § 1, rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Artykuł 16 kpa ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że decyzje te mogą być wzruszone tylko na zasadach i w trybie określonym w kpa. Jednym z przypadków, kiedy decyzja ostateczna może być wzruszona jest stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1 cyt. art.), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 cyt. art.), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3 cyt. art.), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4 cyt. art.), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5 cyt. art.), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6 cyt. art.), zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7 cyt. art.). Powyższe wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w ww. art. Wskazać przy tym należy, iż organ administracyjny działając w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka jako organ kasacyjny, co oznacza, że w swojej decyzji orzeka tylko w kwestii nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji. Brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wskazuje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, iż elementy tego przepisu są wobec siebie alternatywne, oddzielne. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przy czym mowa tu o wszystkich normach prawnych regulujących działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Podkreślić należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań. Wynikiem rażącego naruszenia prawa jest zaś powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Materialnoprawną podstawę rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B., którego nieważność stwierdził Komendant Wojewódzki Policji w L., stanowił art. 101 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 1 ust. 1a pkt 2 lit. b oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zestawienie treści ww. rozkazu z treścią przepisów stanowiących jego podstawę nie prowadzi do wniosku, że pozostają one względem siebie w oczywistej sprzeczności, na co zwrócił uwagę sam Komendant Główny Policji w zaskarżonej decyzji, wskazując, że ani ustawa o Policji, ani rozporządzenia wydane na jej podstawie, nie zawierają wskazanej wprost definicji stanowiska samodzielnego. W związku z tym, że nie mamy tu do czynienia z niewątpliwym stanem prawnym, nie sposób uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto na rozbieżności interpretacyjne omawianych przepisów powołał się w swojej decyzji Komendant Wojewódzki Policji w L., wskazując, iż do Komendy Wojewódzkiej Policji w L. wpłynęła opinia prawna Biura Prawnego KGP, zawierająca prawidłową i wyczerpującą wykładnię obowiązujących przepisów, która wskazywała, jakie przepisy ustawy o Policji i rozporządzenia należy brać pod uwagę przy ustalaniu, które stanowisko jest stanowiskiem samodzielnym, uprawnionym do mnożników kwoty bazowej dla stanowisk "samodzielnych i kierowniczych", określonych w kolumnach A, B lub C tabeli stanowiącej załącznik nr 1 ww. rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z czym eliminacja rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], w drodze stwierdzenia jego nieważności, była nieprawidłowa. Tym samym zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja utrzymana nią w mocy Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. zostały wydane z naruszeniem prawa. Zatem argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Dodatkowo podnieść należy, iż obowiązkiem organu było zbadanie wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, a nie tylko podstawy wskazanej we wniosku, niemniej jednak w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie takie podstawy nie wystąpiły. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.