II SA/Wa 367/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska – Krupa, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2019 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 roku nr [...] Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie przepisów art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec W. R. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym. Skarżący W. R.wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby oraz realizowane w ramach jej przebiegu zadania. Skarżący podniósł, iż po ukończeniu studiów i odbyciu służby wojskowej rozpoczął służbę w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...]. Skarżący wskazał, że w dniu [...] października 1988 r. został przyjęty do służby w Wydziale [...]WUSW w [...] na stanowisko [...]. Skarżący podniósł, że w lipcu 1990 r. rozpoczął służbę w Komendzie Rejonowej Policji w [...] na etacie policjanta [...]. Skarżący wskazał także, że w trakcie służby prowadził postępowania i wykonywał wiele czynności i zadań, podczas których występowało zagrożenie dla życia i zdrowia. Ponadto, skarżący podniósł, że był wielokrotnie nagradzany za sumienne i rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych. Skarżąca zauważył także, że z uwagi na pogarszający się stan zdrowia, z dniem [...] lutego 2010 r. przeszedł na emeryturę w stopniu [...] ze stanowiska [...] Zakładu [...] w [...]. W konsekwencji, mając na względzie opisane okoliczności, strona skarżąca wniosła o wyłączenie zastosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego W. R. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, iż z akt sprawy wynika, że skarżący W. R. został zwolniony ze służby w Centrum Szkolenia Policji w [...] z dniem [...] lutego 2010 r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Organ wskazał, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydając w sprawie skarżącego informację o przebiegu służby Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. - uznał, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w okresie od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 1 roku, 9 miesięcy i 16 dni. Jednocześnie, jak zauważył Minister, całkowity okres służby skarżącego wynosił 22 lata, 4 miesiące i 4 dni. Ponadto, organ wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przy piśmie z dnia [...] września 2017 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Jednocześnie, Minister powołał się na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2017 r., w którym organ ten przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego funkcjonariusza. Na podstawie tej informacji, Minister uznał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżący W.R. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Minister zauważył, że stronie skarżącej wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, a także nadawano kolejne stopnie służbowe oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi, nie udzielając w toku służby żadnych kar dyscyplinarnych. Niemniej jednak, Minister wskazał, że z informacji Komendanta Głównego Policji wynika, że w aktach sprawy nie stwierdzono dokumentów potwierdzających wprost udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Powołując się następnie na brzmienie przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister wskazał, że przywołane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Dokonując analizy powyższego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże - jak podkreślił Minister - nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra, wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister uznał, że przedmiotowy art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Organ wskazał jednocześnie, że powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, Minister zauważył, że organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zdaniem Ministra, oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister stwierdził, że również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (vide: Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Organ zauważył ponadto, że warto podkreślić, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14). Tym samym, jak uznał Minister, krótkotrwałość wedle powyższej wykładni winna być rozumiana, jako czasookres obejmujący tygodnie, w ostateczności miesiące. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, okres liczony w szerszym zakresie nie może być uznany za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający powyższej wykładni językowej. Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W tym przypadku, analogicznie jak w przypadku wcześniej analizowanej przesłanki, Minister uznał, że w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, iż pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. W tym przypadku, organ odwołując się również do słownika wyrazów bliskoznacznych, zauważył, że można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ zaznaczył przy tym, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto, organ uznał, że istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister zauważył jednak, że warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Zdaniem organu, z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Podsumowując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że - w jego ocenie - spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zdaniem organu, prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Według organu, oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Otóż, jak zauważył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". W tej sytuacji, przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 22 lata, 4 miesiące i 4 dni, z czego służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa stanowi okres 1 roku, 9 miesięcy i 16 dni. Organ wskazał przy tym, że okres ten stanowi ponad 12% całego okresu służby. W tej sytuacji, organ uznał, że przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony, jako krótkotrwały. W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby, Minister wskazał z kolei, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Minister zauważył również, że także w opinii Komendanta Głównego Policji skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, zaś dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby strony skarżącej. Niemniej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia przez skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelności wykonywania przez niego zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r., wskazać należy, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Organ zauważył przy tym wyraźnie, iż sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Reasumując, organ wskazał, że mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, należy uznać, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art 22a i art. 24a cyt. ustawy, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził ponadto, że strona skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ uznał w tej sytuacji, że zarówno postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyżej wskazanego przepisu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego ogólnie obowiązujących przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r., powołując się na przepis art. 127 § 3 k.p.a. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej podstawy ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego skarżącego, zgodnie z treścią wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. i uchylenie tym samym spornej decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że organ nie kwestionuje rzetelnego pełnienia przez skarżącego służby po dniu 12 września 1989 r. i służby w Policji od dnia [...] sierpnia 1990 r. Odnosząc się do okresu pełnionej przez siebie służby, skarżący zaznaczył, że według ustawowego określenia, "na rzecz totalitarnego państwa" od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. okresu wynoszącego 1 rok, 9 miesięcy i 16 dni, organ błędnie uznał, że wynosi on 12% wobec całkowitego okresu służby wynoszącego 22 lata, 4 miesiące i 16 dni (w tym prawie roczna zasadnicza służba wojskowa). W konsekwencji, skarżący zarzucił, iż organ błędnie uznał, że wspomniany okres nie może być oceniony, jako krótkotrwały. W związku z powyższym, skarżący wskazał, że z matematycznego wyliczenia wprost wynika, że okres służby od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 1,79 roku wobec całkowitego okresu służby wynoszącego 22,37 roku stanowi 8% (1,79 : 22,37 = 0,08). Oznacza to, w ocenie skarżącego, że faktyczny okres służby skarżącego "na rzecz totalitarnego państwa", czyli do 12 września 1989 r., wynosi 10 miesięcy i 27 dni, co stanowi zaledwie ok. 4% całkowitego okresu służby skarżącego. Ponadto, skarżący podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra, jakoby jego postawa i osiągnięcia w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Skarżący podkreślił, że cały okres jego służby w Policji, w tym realizacja zadań i obowiązków służbowych, oceniony został przez przełożonych na najwyższą, tj. bardzo dobrą ocenę, co znajduje potwierdzenie w kolejnych opiniach służbowych oraz przyznawanych nagrodach i wyróżnieniach. Ponadto, jak zauważył skarżący, innym osiągnięciem, wykraczającym poza zadania i obowiązki służbowe i pozwalającym uznać, że wyróżniał się on na tle innych funkcjonariuszy, a które w uzasadnieniu decyzji organu zostało pominięte, jest autorstwo i współautorstwo figurujących m.in. w Bibliotece Narodowej, Centralnej Bibliotece Policyjnej i innych bibliotekach policyjnych, szczególnie przydatnych dla policjantów służby kryminalnej 5 publikacji, z których jedna znajduje się również w zbiorach Biblioteki Sejmowej. W konsekwencji, skarżący uznał, iż - wbrew stanowisku Ministra - są to osiągnięcia w służbie, które organ może uznać za wypełniające przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku". W wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie przepisów art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W uzasadnieniu wydanej decyzji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, podtrzymując - co do zasady - swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. - podniósł, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Minister stwierdził jednak, powołując się na stanowisko Komendanta Głównego Policji, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Ponadto, Minister uznał, że - pomimo skorygowania błędnego wyliczenia z 12% do 8%, nadal nie można uznać okresu służby na rzecz "totalitarnego państwa", obejmującego okres od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., za krótkotrwały, albowiem - jak podniósł organ - wspomniany okres nie charakteryzuje się chwilowością, czy też przejściowością i z pewnością nie nosi znamion tymczasowości. Organ stwierdził również, że przebieg służby skarżącego nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególności przypadku" wynikająca z przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, gdyż - jak podniósł organ - zachodzi ona jedynie wówczas, gdy strona charakteryzuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle innych funkcjonariuszy. Stąd też, zdaniem organu, uprawnienie z art. 8a ust. 1 cyt. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", a te niedookreślone przez ustawodawcę pojęcia umożliwiają organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną. W konsekwencji, argumenty skarżącego zawarte w uzasadnieniu jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał za bezprzedmiotowe, stwierdzając jednocześnie, że - wbrew zarzutom skarżącego - w spornej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. prawidłowo wyjaśniono wszystkie okoliczności mające istotne znaczenia w sprawie. W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] wydaną w dniu [...] grudnia 2018 r. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 2018 r., skarżący zarzucił organowi: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy; 2. naruszenie prawa procesowego - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała na wstępie, że kryterium krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r., określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednakże dokonany selektywny wybór przez organ ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimów w postaci "chwilowości", "przejściowości" "tymczasowości", "doraźności", "epizodyczności" i "tymczasowości" razi dowolnością ich interpretacji, brakiem wyważenia i zobiektywizowania pojęcia "krótkotrwałości", zwłaszcza, że korzystając z tego samego słownika, można - zdaniem skarżącego - posłużyć się również takimi synonimami jak: niedługi, czasowy, nieustabilizowany, niestały. W związku z powyższym, skarżący wskazał, że te określenia dla oceny "krótkotrwałości" mają istotne znaczenie, zwłaszcza, że służba skarżącego od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., czyli przez okres 1 roku, 9 miesięcy i 16 dni była etapem służby przygotowawczej, która - przed mianowaniem na funkcjonariusza stałego - co do zasady, zarówno wówczas, jak i obecnie, trwa 3 lata. Skarżący zarzucił organowi, że nie dokonuje rozróżnienia służby pełnionej do 12 września 1989 r., tj. po utworzeniu rządu premiera [...], który nie reprezentował przecież państwa totalitarnego, jak i po tym okresie, kiedy w żadnym wypadku nie można mówić o państwie totalitarnym. W ślad za tym, skarżący wskazał, że zgodnie z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, za służbę na rzecz totalitarnego państwa nie uznaje się służby, w rozumieniu art. 13b, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. Skarżący wskazał w tym miejscu na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 1973 r., wydany w sprawie sygn. akt I KR-316/72, który za synonimiczne pojęcie "krótki odstęp czasu" uznał okres kilkunastomiesięczny. Skarżący nie podzielił również stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jakoby przebieg służby skarżącego nie wskazywał, by została spełniona przesłanka "szczególności przypadku" wynikająca z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W ocenie skarżącego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu spornej decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., że pozostawienie przez ustawodawcę zwrotów niedookreślonych umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność interpretacyjną, skoro - jak zauważył skarżący - organ dowolnie właśnie przyjął, nie wskazując żadnych kryteriów, którymi należy się posłużyć oceniając, że przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" zachodzi wówczas, gdy strona charakteryzuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle innych funkcjonariuszy. W konsekwencji, skarżący uznał, że dowolne jest stwierdzenie organu, jakoby uprawnienie z art. 8a ust. 1 cyt. ustawy miało charakter wyjątkowy i dotyczyło wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie skarżącego, Minister nie wykazał, dlaczego wskazane przez skarżącego osiągnięcia w służbie nie zasługują na uwzględnienie, co świadczy o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego, gdyż organ nie odniósł się do wniosku dowodowego, [pic]który skarżący złożył w dniu [...] grudnia 2017 r. (vide: wniosek o przesłuchanie w charakterze świadków trzech emerytowanych policjantów na okoliczność udziału skarżącego w zdarzeniach zagrażających życiu i zdrowiu w trakcie pełnionej służby). Ponadto, skarżący uznał, że uprawnienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozstrzygania o wysokości policyjnej emerytury lub renty w drodze uznania administracyjnego przez wydanie indywidualnej decyzji administracyjnej nie może być rozpatrywane, jako przywilej władzy, ale jako zobowiązanie organu administracji do czuwania nad tym, aby obywatel nie poniósł szkody lub nieuzasadnionej represji polegającej na niewspółmiernym i drastycznym obniżeniu świadczenia emerytalnego, co znalazło swoje odzwierciedlenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, (skarżący przywołał w tym miejscu stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 oraz z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99, a także z dnia 19 stycznia 1984 r., sygn. akt II SA 1708/83). Skarżący powołał się w uzasadnieniu skargi również na zasadę in dubio pro libertate, której podstawą obowiązywania jest art. 2 Konstytucji RP i art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którą uprawnień organu administracji nie można interpretować w ten sposób, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygnąć na niekorzyść obywatela. Skarżący uznał, iż powyższa zasada oznacza to, że wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Skarżący podkreślił, że zasada ta znajduje zastosowanie przy rozstrzyganiu zarówno wątpliwości dotyczących sytuacji faktycznych, jak i w trakcie interpretacji niejasnych, dyskusyjnych przepisów prawa. Ponadto, skarżący odwołał się do zasady in dubio pro communitatae, według której, w razie wątpliwości rozstrzyga się w zgodzie z treścią i celem prawa unijnego. Jednocześnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący zwrócił uwagę na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2001 r., sygn. akt V SA 3718/00, z dnia 20 marca 2002 r., sygn. akt V SA 2036/01, z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2880/99, a także z dnia 17 marca 1994 r., sygn. akt SA/Po 3597/93, jak również w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/WA 985/05 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2005 r., sygn. akt VI SA/WA 327/05. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przepisów k.p.a. Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zadośćuczyniono dyspozycji podnoszonych przez skarżącego przepisów, albowiem wydając obie sporne decyzje, organ wyczerpująco przedstawił stan faktyczny i prawny ustalony w sprawie, zaś w treści uzasadnienia wskazał i przeanalizował podstawę prawną wydanych decyzji, z przytoczeniem stosownych przepisów prawa (vide: art. 107 § 3 k.p.a.). Ponadto, organ uznał, że obie sporne decyzje zawierają wszystkie elementy wymagane przez przepis art. 107 1 k.p.a. W konsekwencji, organ uznał, iż analiza całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że zasadnie odmówiono zastosowania wobec skarżącego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (vide: art. 80 k.p.a.). Ustosunkowując się z kolei do wniosku strony skarżącej o przesłuchanie świadków na okoliczność udziału skarżącego w zdarzeniach zagrażających życiu i zdrowiu, Minister wskazał, że organ jest związany treścią zarówno informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, jak i dokumentacją dotyczącą przebiegu służby przesłaną przez Komendanta Głównego Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga W. R. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając obie sporne decyzje, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającego przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, jak również błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a w konsekwencji tych uchybień - nieuzasadnionego przyjęcia, iż skarżący nie spełnia przesłanek do zastosowania wobec niego wnioskowanego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy. Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając zarówno wspomnianą decyzję administracyjną z dnia [...] grudnia 2018 r., jak i poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2018 r. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy zauważyć na wstępie, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego W. R. przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270). Powołana ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z art. 13a ust. 1-3 cyt. ustawy, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). W tym miejscu, warto zauważyć, iż powyższe regulacje prawne zawarte w przepisach art. 15c i art. 22a, jak również w art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy budzą w dotychczasowym orzecznictwie sądów powszechnych (sadów ubezpieczeń społecznych) wątpliwości, co do ich zgodności nie tylko z Konstytucją RP, ale przede wszystkim zasadami podstawowymi wynikającymi z prawa Unii Europejskiej, w tym m. in. zasadą godności ludzkiej, zasadą rządów prawa, zasadą równości i niedyskryminacji, czy też zasadą proporcjonalności. Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, orzekając w niniejszej sprawie, pragnie jednak bardzo wyraźnie podkreślić, iż opisane wyżej zastrzeżenia dotyczące przepisów cyt. ustawy nie mogą mieć istotnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. odmawiającej wyłączenia stosowania wobec skarżącego W. R. przepisów cyt. ustawy, albowiem decyzja ta, w przeciwieństwie do podlegających ocenie sądów powszechnych decyzji organu emerytalno-rentowego, oparta jest na innej normie prawnej, tj. przepisie art. 8a ust. 1 wspomnianej ustawy. Przechodząc w tej sytuacji do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (vide: art. 8a ust. 2 cyt. ustawy). W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co ma istotne znaczenie dla sposobu oceny jej legalności przez sąd administracyjny. W tej sytuacji, należy podkreślić, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. m. in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 404 - 405). Warto zauważyć w tym miejscu, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest, jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska /w:/ System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, INP PAN/Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Należy wskazać, że stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. W tej sytuacji, obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy. W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się - prawidłowo zdaniem Sądu - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m. in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie: /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Warto zauważyć, że według Słownika przypomnień W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1992 r.), "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Zatem, uznać należy, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja - wbrew stanowisku Ministra - ma miejsce w niniejszej sprawie. Z ustaleń organu wynika, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 1 roku, 9 miesięcy i 16 dni. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] marca 2017 r., tj. informacji o przebiegu służby Nr [...]. Wynika z niego, że skarżący W. R. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Organ ustalił jednocześnie, że całkowity okres służby strony skarżącej wynosił 22 lata, 4 miesiące i 4 dni. Dokonując oceny, czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona. Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc bowiem pod uwagę, że łączny okres służby skarżącego wynosi 22 lata, 4 miesiące i 4 dni, uznać należy, że służba przez 1 rok, 9 miesięcy i 16 dni na rzecz państwa totalitarnego obejmująca wyłącznie okres, w którym skarżący nie wykonywał żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której był przypisany, była służbą krótkotrwałą, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zdaniem Sądu, trafnie organ wskazał w uzasadnieniu spornej decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można jednak w przypadku strony skarżącej stwierdzić, że jej służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. Zasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Przechodząc z kolei do kwestii interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. Należy zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2017 r. oraz na pozostałe dokumenty zgromadzone w sprawie. Stwierdził, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Jednocześnie, Minister uznał jednak, że brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy, że - wbrew sugestiom Ministra - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu, uznać trzeba, że gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przedmiotowym przepisie. Warto zauważyć bowiem, że zgodnie z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Tymczasem, zauważyć należy, iż w analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy został spełniony. Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czyni to bezpodstawnie organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa. W świetle powyższego, wskazany przez Ministra brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona zwłaszcza, że organ wyraźnie wskazał wprost w uzasadnieniu decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, należy stwierdzić przede wszystkim, iż - w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - Minister dokonał błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nieprawidłowo uznając w uzasadnieniu obu spornych decyzji, jakoby z uwagi na fakt, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, to przyjąć trzeba rzekomo, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Sąd nie zgadza się z interpretacją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Według Sądu, wbrew twierdzeniom organu, przepis art. 8a ust. 1 omawianej ustawy, oprócz przesłanek opisanych w pkt 1 i 2, nie przewiduje kolejnej nadzwyczajnej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sformułowanie omawianej regulacji, a zwłaszcza bezpośrednie połączenie owych "szczególnie uzasadnionych przypadków" z pkt 1 i 2 (vide: Minister może wyłączyć (...) w szczególnie uzasadnionych przypadkach (...) ze względu na: pkt 1 i 2) świadczy niezbicie o tym, że o istnieniu analizowanego szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Dekodując normę prawną zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy należy pamiętać, że stanowi ona wyjątek od reguły obniżania świadczeń emerytalnych i rentowych określonej grupie funkcjonariuszy. Jak każdy wyjątek od reguły, winien więc być interpretowany w sposób wąski - nigdy zaś w sposób rozszerzający. Dopatrywanie się więc przez organ w spornym przepisie istnienia owej dodatkowej, nadzwyczajnej przesłanki, stanowi nieuprawnioną ingerencję w stosowany akt prawny. Organy administracji są zaś obowiązane wyłącznie do stosowania prawa wprost, a nie do dopowiadania niewyartykułowanej woli ustawodawcy. Reasumując, skoro prawodawca w sposób czytelny nie wskazał tego, że dla możliwości zastosowania dobrodziejstwa art. 8a ust. 1 cyt. ustawy konieczne jest, obok zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, spełnienie wymogów z pkt 1 i 2 ustawy, to doszukiwanie się w badanym przepisie omawianej dodatkowej przesłanki nie znajduje żadnego uzasadnienia i jawi się, jako niedopuszczalna nadinterpretacja prawa. W tej sytuacji, wbrew stanowisku organu, nie jest konieczne poparcie wniosku jakimiś bliżej niesprecyzowanymi nadzwyczajnymi osiągnięciami, które rzekomo mają stanowić o spełnieniu przez stronę skarżącą dodatkowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Niezależnie jednak od powyższego stanowiska Sądu przedstawionego w zakresie interpretacji (wykładni) przepisu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, warto zauważyć, że nawet, gdyby przyjąć, iż rację ma jednak organ w zakresie konieczności spełnienia dodatkowej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku", z czym Sąd się nie zgadza i podkreśla to wyraźnie, to wskazać trzeba byłoby, że ocena Ministra w tym zakresie, przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wymyka się w istocie sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające stronę skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji. Organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy. Minister nie przedstawił jednak żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które - zdaniem organu - nie pozwalają na przyjęcie, iż jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie, choć także te okoliczności wskazał, jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie odniósł się również do konkretnych okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą, które - w jej ocenie – winny być wzięte pod uwagę przy ocenie tej przesłanki. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za dowolną. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona. Uznać należy tym samym, że w powyższym zakresie (pomijając podniesiony wyżej zarzut błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy), organ naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Jednocześnie, przyjąć trzeba także, że również uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia istotnych wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uznając zatem, że strona skarżąca pełniła krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., organ ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny wniosku strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r., mając na względzie przedstawione powyżej wskazania Sądu odnośnie interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponownie rozpoznając sprawę organ przyjmie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W przypadku braku wystarczających informacji dla dokonania oceny szczególnie uzasadnionego przypadku, organ zwróci się do strony skarżącej o udzielenie niezbędnych informacji w tym zakresie. Zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Organ winien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Wyrażając ocenę, co do tego, czy przypadek strony skarżącej jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, organ winien zatem przywołać fakty, które wziął w tym zakresie pod uwagę, a także ewentualnie wyjaśnić, dlaczego określonych okoliczności przywołanych przez stronę nie uwzględnił w ramach swojej oceny. Ustosunkowując się jedynie na marginesie do stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji prezentowanego w sprawach objętych przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Sąd pragnie zauważyć, iż nie podziela stanowiska Ministra, zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby wydana przez IPN jest bezwzględnie wiążąca w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i tym samym - jak sugeruje Minister - rzekomo nie daje organowi jakiegokolwiek pola manewru w spornym zakresie. Przede wszystkim podkreślić należy, iż wskazana informacja jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a cyt. ustawy, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest ona równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). W ocenie Sądu, oznacza to zatem, iż informacja taka sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Stanowisko takie potwierdza zresztą przepis art. 13a ust. 6 cyt. ustawy, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Natomiast w niniejszym postępowaniu, które podlega reżimowi postępowania uregulowanego w k.p.a., informacja taka stanowi - zdaniem Sądu - co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Ocena taka winna być przekonywująco umotywowana, tym bardziej w sytuacji, gdy dowód, na którym opiera się organ jest kwestionowany przez stroną skarżącą. W tym zakresie, według Sądu, warto również przywołać stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt K 36/09, zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega, jak każdy inny dowód, badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie sądu (pub. OTK-A 2012/1/3). Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, choć wypowiedziane na gruncie zupełnie innej ustawy (poprzedniej ustawy lustracyjnej), pozostaje aktualne również w stanie prawnym uregulowanym w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i jest podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, jak również przez inne składy tutejszego Sądu (por. m. in. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 220/18, z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2344/18, czy też z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2268/18). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.